河治则国治。治河的成效关乎国计民生与国家的长治久安，是国家治理能力的重要体现，因而河务被视为中国历代王朝兴衰的晴雨表。清前中期，治河是一项公认的国家要务。从顺治元年（1644）定都北京开始，至咸丰五年（1855）黄河改道北徙山东入海，基于漕运与民生的双重考虑，清朝政府十分重视治河事务，河政成为清前中期国家长期投入、重点关注的大政。        

　　            
　　           针对治河的行政组织，清朝政府建立了由工部总其责，以河道总督（简称“总河”）专其职，以相关地方督抚协办的多元参与机制。这种多元参与机制反映了河政在清朝国家治理中的重要地位。但随着治河形势的演变，制度亦随之变迁，工部、河道总督及相关地方督抚在不同时期的参与程度呈现显著差异。        

　　一、工部总责        

　　            
　　           自隋唐时期正式建立六部制度以来，治河历来都是工部的权责所在。明代自永乐帝迁都北京，且停罢海运，对漕粮河运的依赖日深，管理河务的职官亦随之增多。自成化七年（1471）设总河始，河道职官遂有独成系统之势。不过，明代“总河”一职废置无常且官无定员，工部仍直接掌握治河大权。除黄河由总河直接管理外，运河沿线由工部派出的郎中、员外郎和主事分段管理，称为“管河分司”。终明之世，河务衙门不仅未形成一个稳定的系统，而且基本可被视为工部的派出机构，治河事务一揽于工部。        

　　            
　　           清承明制，在制度层面上始终由工部管辖治河事务。不过，随着河道总督权力的上升，工部对河务的实际权责明显衰减。顺治时期，河道总督下属管河官员分为工部管河分司和地方道员两个体系。在运河沿线有通惠河、北河、南旺、夏镇、中河、南河、卫河七个管河分司。在黄河为患的河南、山东分设河南管河道和济宁管河道各一员。此时由工部任命的管河分司显然是河道管理的中坚力量。        

　　            
　　           随后，具体的河道治理事务逐渐从工部剥离出来成为总河的专责，工部所保留的只是对河道经费的审核权。这一转变主要发生在康熙前期，具体表现于工部管河分司的裁并进程。至康熙十七年（1678），清初所设的七个工部管河分司已裁去六个，剩下的通惠河分司也于康熙四十年被裁汰。如此，明代所形成的工部派员管河格局被打破，河道总督衙门成为唯一专管河工修防的机构。同时，由于清代的总河成为定缺，一直保持着连续性，因此河道总督衙门逐渐成为独立衙门。        

　　            
　　           裁汰分司使工部丧失直接治河权之后，工部的河工经费管理权和河务决策权也被逐渐削弱。康熙二十四年，在工部议复河道总督靳辅的河工预算款项时，康熙帝表示，河工需及时速修，若待工部议复之后修治，恐贻误工程，故“嗣后岁修、急修，应动支河工钱粮，即行修理，年终奏销”。从此，工部失去了河工经费的预先审核权，只能在年终进行审核。由此带来的，即是河道总督的年度工程计划无需经过工部的同意。        

　　            
　　           事实上，从康熙中期始，河工治理渐上轨道，在总河与工部的冲突和博弈中，总河一般都得到皇帝的支持，工部对河务的管理权进一步被削弱。其典型例证是，康熙三十七年，康熙帝以河工事情紧急，谕令在总河敕书内添入“各部不得掣肘”之语，“使得相机料理，庶不误事”。康熙帝此时虽称“各部”不得掣肘，但显然主要针对工部。此后，康熙帝又多次指责工部无益于河工，甚至称“朕观河工之弗成者，一应弊端起于工部。凡河工钱粮，皆取之该部，每事行贿，贪图肥己，以致工程总无成效”。总之，在河道总督衙门与工部的较量中，康熙帝更倾向于支持身在治河一线的河道总督，而非居于北京的工部大臣。康熙帝的这一思路，基本上也为此后的帝王所继承。        

　　二、总河专职        

　　            
　　           在与工部的博弈中占据上风的同时，清代河道总督衙门逐渐成为一个庞大的机构，在用人方面也存在特例，而且在治河的话语权之争中取得压倒性优势。        

　　            
　　           清初河道总督仅有一员。至雍正时期，鉴于一员河道总督难以兼顾四省河道，遂按照省域划分辖区，设三员河道总督，分管江南河道（南河）、河南山东河道（东河）、直隶河道（北河），形成“四省三河”的局面。至于河道总督下辖各级管河官员，在康雍乾时期也大幅增设。对此，晚清官员周馥总结称，“治河之官，惟国朝为密”，“国初高阜无堤处，至乾隆时无不堤之矣；国初无官、无兵处，至乾隆时无不添官、增兵分理之矣”。正是由于清代鼎盛时期大规模增设管河官员，确保了河道总督衙门成为专业的管河机构。        

　　            
　　           清代河道总督在选任下属方面也存在特例。乾隆帝曾指出：“国家铨选各官，皆总汇于吏部。独沿河一带地方，同知、通判、州、县以下佐贰等缺，许令河道总督会同该省督抚，题请补授。诚以在工效力人员，或能谙悉河务，俾之因材器使，以重河防而收实用也。”也就是说，理论上文官选任掌于吏部，但由于河道管理需要熟悉河务的技术官员，所以朝廷允许河道总督掌握所辖低级官员的选任权。而且，从康熙晚期开始，河道总督上任之时可以随带属员，随带的范围甚至包括作为中级官员的道员。河道总督到任后，即可委派随带的道员署理管河道，将属员选任权延伸至中级官员。乾隆初年，朝廷严禁新任督抚等高官随带属员，但河道总督随带属员的制度仍破例得到保留。总之，河道总督事实上拥有独立的用人权，可以掌控下辖各级管河官员。        

　　            
　　           在治河话语权之争中，经历了长期的较量，清代河道总督最终在乾隆朝取得压倒性的胜利。清代治河名臣首推康熙前期的河道总督靳辅，然而靳辅在任时期，不得不数次入京与异议者质对，以至于被降职或革职。至乾隆初期的数次治河论争，无一例外地以总河的胜出告终：乾隆二年（1737），阻挠南河总督高斌开浚毛城铺引河的御史甄之璜、钟衡被革职，御史夏之芳被严旨申饬；乾隆六年，南河总督完颜伟弹劾高邮州知州沈光曾妄议河务，乾隆帝以沈氏“倡论惑众、扰乱河务”将其革职；乾隆七年，刑部侍郎周学健奏请裁撤河东总河及添设的下辖管河官员，被河东总河白钟山驳回。乾隆帝对河道总督的支持，在乾隆十八年谕旨中得以充分体现。乾隆帝明确宣示：“蓄泄宜勤，闸坝宜固，堤埝宜增，海口宜浚，则河员足任。徒事摭拾空言，无难编成巨帙。昔人云，议礼如聚讼。议河者亦如聚讼，哓哓不已，甚无取焉。此后仍有以治河奏者，必将原折发还。”显然，乾隆帝认识到治河需要专业的技术知识，非专业的官员往往只是纸上谈兵，所以此番声明可以视为河道总督在治河话语权之争中的彻底胜出。        

　　三、督抚协办        

　　            
　　           清代河务涉及直隶、河南、山东、江南等“有河四省”，相关地方督抚协办河务的模式主要表现为代管和兼管两种。代管即由地方督抚全权处理河工事务，兼管则是由地方督抚与河道总督会同办理。不论代管还是兼管，其目的都在于让行省层面的最高行政长官介入河务，从而更有效地调动和协调本地资源，这种制度设计有效地缓解了总河不管理地方行政所带来的协调困境。        

　　            
　　           一是地方督抚代管河务。清初，河道总督仅有一员，驻山东济宁州，此地适为“有河四省”的居中之地，此时河务简略，总河一人足以应付。自康熙十六年靳辅任总河，以江南河工紧要，大修事宜云集，总河就近移驻江南淮安府清江浦。康熙三十一年之后，总河常驻清江浦。从此，河道总督对河南、山东与直隶河务有鞭长不及之势，且时常忙于江南河工而无暇顾及其他地区。因此，康熙三十二年谕：“河南工程，不必行总河往察，照该抚所题修筑”，河南巡抚成为河南河工的代管者。山东和直隶随后也做了相同调整，康熙四十四年谕：“直隶、山东河道，与总河相距甚远，应照河南例，交与该省巡抚，就近易于料理。”虽然河道总督仍有总管四省河务之名，但直接负责的河道仅剩江南一段，河南、山东和直隶三省巡抚成为辖区内河工的代管者。正是在这个意义上，现代学者岑仲勉称此为“南河、东河分治的滥觞”。雍正朝顺应河工分区治理的趋势，设南、东、北三员总河，从此河南、山东、直隶三省河务直接由总河管理，地方巡抚不再代管。至乾隆十四年，直隶河道总督不设专缺而改由直隶总督兼任，即直隶河务由直隶总督代管。        

　　            
　　           二是地方督抚兼管河务。河工治理关乎地方利益，因而在面临重大河务问题时，清政府的策略就是令总河与地方督抚协同商议。在这一过程中，地方督抚越来越多地介入河务。到乾隆时期，由地方督抚和总河会商河务成为定例。乾隆二十二年，在钦差侍郎梦麟奏报南河与东河的治理时，乾隆帝谕称：“总之一督、四抚、三总河，均有河工专责。”此处“一督”即两江总督，“四抚”即山东巡抚、河南巡抚、江苏巡抚、安徽巡抚，“三总河”指河东总河和江南总河、江南副总河。在乾隆帝看来，江南、河南、山东的督抚具有不可推卸的治河职责。显然，随着河务的日趋繁复，治河愈加需要地方官的配合，地方督抚治河的权责也得到制度上的认可。以南河为例，乾隆三十年，两江总督高晋奏定《总督、总河会办章程》，两江总督在江南河工的官员任免、钱粮使用和具体工程方面确立了法定的权责，“自此两江总督兼河务遂为例”。        

　　            
　　           地方督抚兼管河务的制度在乾隆朝确立之后，成为清中期的常态。随着河工治理的难度日益增加，这些兼管河务的地方督抚，甚至一度成为事实上的河工代管者。例如，乾隆朝晚期，曾长期出现由两江总督兼任南河总督的情况。至嘉庆初年，由于治河风险愈发突出，两江总督承担河务的意愿逐渐降低。至嘉庆四年（1799），应时任两江总督费淳之请，朝廷重新调整了两江总督与江南总河的权责划分，将部分事宜划为“应归总河专管”，部分事宜划为“应与总督会办”。从此，两江总督的治河权责大为减轻，再次回归兼管河务的角色。        

　　工部、河道总督与地方督抚三者是制度层面的河政参与者。此外，清代帝王也高度介入治河事务，或直接参与，如康熙帝和乾隆帝均六次南巡指授河工；或间接参与，即派出钦差重臣临时接管河政，这种情况在河道决口时最为常见。清代河政的多元参与机制，显示了清前中期国家治理的高度务实性与灵活性。        

　　            
　　           本文原载《清史参考》2026年第16期，注释从略，内容有改动。        

　　作者简介        

　　            
　　           江晓成，1987年生，湖北丹江口人。福建师范大学社会历史学院副教授。主要从事清史研究，著有《盐业资本的逻辑：清代盐商捐输研究（1644—1820）》《人文之蕴：北京城的空间记忆》（第二作者）。