传统中国治理规模之大、行政链条之长，世所罕见。顾炎武有言：“天下之治，始于里胥，终于天子，其灼然者矣。”乡村处于国家治理体系的神经末梢，具有重要地位。相较于前朝，清代治理乡村的难度更大，模式也较为特殊。有别于县域以上垂直的官僚科层体系，清政府采用“行政发包制”管控乡村。各类乡村治理组织主要依职能划分，相互间分工协作，并无隶属关系。然而，在中国早期现代化进程中，乡村治理组织的变革不仅未能提升治理效能，反而对其进一步消解。        

　　一、职能与管控        

　　清代乡治组织可分为正式的佐杂分防组织、半正式的职役组织及非正式的民间组织三类。其中，半正式组织既是沟通另外二者的中介，也是官僚集团、佐助团体与底层代理人交往最频繁的场域。        

　　清代最重要的半正式乡村治理组织包括里甲、保甲、乡约、以及晚清时期崛起的团练，它们分别具备不同的治理职能。清政府编排“里甲”以求精确统计乡村人口与土地，进而征收赋税，勾摄公事。清承明制，顺治帝谕令州县“查照旧册，着落里甲，逐一清厘”。里甲制的实质是将人丁与土地相结合，按“里—甲—户”的模式编排。顺治元年（1644）出现“总甲”模式，“置各州县甲长、总甲之役，各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲”。而后变为十进制的“户—牌—甲—保”体系。与里甲侧重赋税不同，“保甲”虽同有编查人口之职，但主要目的在于稽查匪盗、察举赌博，通过连带责任制监控地方，因而体现了“规管能力”。正如循吏黄六鸿曾言：“讲读上谕，即谓之‘讲乡约’。” “乡约”具有道德教化等职能，其通过宣讲圣谕，使民众思想统一，并规训乡民行为习惯，展现出“濡化能力”。此外，“团练”即募集乡兵，团而练之，承载着以暴力手段维持社会秩序的“强制能力”。晚清时期，团练的常态化使其演化为超越军事性质的乡治组织，深刻地介入税费征收、纠纷调解等公事中。        

　　乡村行政事务呈现碎片化特征。清政府尝试对职能零散的各乡治组织进行整合，以防出现各自为政、脱离官方管控的局面。一方面，清政府力图从人员选任、工作机制上加强对乡治组织的管控。例如选任保长，由“士民公举诚实、识字及有身家之人，报官点充”。州县官会在衙署中会见新任保长，将其“引入客厅，待坐待茶，特为加礼”，并为其颁发谕帖、戳记、执照或腰牌等印信，昭示其权力来源。乡约的人选多为有功名的读书人，其同样要对州县官负责。如雍正七年（1729）奏准“于举、贡、生员内，拣选老成者一人，以为约正”。另一方面，清政府根据管理需求设置职役、划分组织，并使其免受地方胥吏扰累。由于清廷对地方政府规模实行严格限制，州县官只能实行“集权的简约治理”，依靠佐杂、职役等“编外人员”处理日常政务。但《大清律例》规定“一切户婚田土不得问及保甲，惟人命重情取问地邻保甲”，《大清会典》亦严禁“有司私派里中，承奉上司”。可见，清政府在设计乡治体系时，虽有意使部分组织的职能重合、互相牵制，但也令其剥离无关事务，以使其在既定轨道上运行。        

　　乡村治理的复杂之处在于清政府既需借助乡治组织强化控制，亦需防范其带来的风险。清政府运用“授权—限权”模式，每授予乡治组织一项实权，必然设法限制平衡。        

　　清政府面临的首要问题是如何从自然社区中“剥离”出行政社区，以防止绅衿过度介入治理组织。主要采取两种举措：一是取消“绅衿优免本身丁银”的优待，避免其利用特权破坏里甲组织。二是使绅衿成为保甲系统中的被监管者。《大清律例》规定“凡绅衿之家与齐民一体编次，听保甲长稽査，违者，照脱户律治罪”。此外，在湖广闽浙等宗族繁盛的地域，官府还直接介入宗族事务，要求地方依照保甲、乡约之法监管宗族。        

　　清政府对乡治组织的限制还体现在未赋予其完全的“合法性”。清朝奉行“乡役制”而非“乡官制”，半正式组织负责人并无品级、官秩和俸给，缺乏晋升渠道，仅为官府佥点的职役。清政府在设计乡治制度之初即将其财源问题留与地方政府和代理人自行解决，实际上最终仍由乡民分担。因而地方官与百姓在谈到乡村代理人时皆充满轻视，认为“地保等贱役也，甲长等犹之贱役也，皆非官也”。这也造成贫者不甘为、富者不肯为，“多市井无赖钻研，以充斯役”的尴尬局面。        

　　二、叠合与异化        

　　乡治组织在治理实践中发生了叠合与异化。在18世纪中叶，里甲、保甲、乡约、团练等组织开始大规模叠合。        

　　康熙朝“滋生人丁，永不加赋”的赋役制度改革固定了丁银税额，乾隆朝又废止“各省民丁五年编审之例”，里甲丧失了户口登记和编订黄册的职能，保甲逐渐取代里甲，成为兼具治安与税收双重职能的治理组织。与此同时，乡约与保甲的边界也日渐模糊。胥吏的侵蚀使乡约组织几近衰落，如于成龙所言：“差役之吓诈乡约，倍甚于原、被二犯……甚之词讼小事，必指乡约为佐证。”这体现出乡约的教化色彩日益淡化，逐渐演化为承担行政事务的职役。雍正朝以后，山西、江西等地出现“约保”这一新兴公文用语，反映出乡约、保甲从并行到合流的趋势。南方的乡约还与团练融合，成为地方“准军事组织”。19世纪中叶列强入侵后，广东诸多沿海州县直接依托乡约和保甲组织进行团练，如光绪《嘉应州志》载有《团练乡约章程》，顺德县则设立“团局公约”。        

　　各乡治组织的职能含混，以及乡村行政资源的有限性，共同导致了组织交错叠合、互相嵌套，这是乡治组织在适应社会环境过程中自然演化的模式。然而，这种看似常态化的发展轨迹却产生严重的负面效应。        

　　“组织叠合”现象蕴含的深层问题是乡治组织行动低效。为解决此问题而采用更加复杂的做法，所带来的后果是组织规模扩大、代理人数量持续增多、组织能力不断减弱。以田赋征收为例，除规定的保长、里长、甲长、催头外，江苏、湖北等地还出现总甲、户头、总催等名目。在荆州府监利县，“设六柜分征，知根三千余人，家藏鳞册，共任督催”，“每柜向有游差白役，不给口食之百数十人……六柜千人”。一邑之中竟有里书粮差四千余人，这与制度设计相去甚远。“编外人员”的种类和数量持续上涨，蚕食了大量利益。雍正初年全国册载民田相较于实际耕地面积的平均隐漏率高达20%～30%。农业税征收中的正式税与苛捐杂税的比例甚至高达1:1。        

　　“组织叠合”使治理效能降低。晚清政治环境突变后，官府更为倚重乡治组织。民政部在奏疏中提到，咸同以降“地方多事，举凡办防集捐、供支兵差、清理奸宄诸事，各牧令又无不借乡社之力……细故之裁判，公用之科摊，案证之传质，护田防盗之计画，新政旧章之颁布，多隐以乡社司之，且有牧令倚以收赋税、集团练者”。晚清时期，传统乡治组织无法满足维系乡村社会秩序的需求，以保甲、乡约为主体的治理系统名存实亡，乡村代理人常因未能足额催收钱粮等细故琐事而被问责。在这种制度环境中，代理人往往遵循避责逻辑，墨守成规，造成“善良而谨畏者避迹潜藏，浮夸而纵恣者投足争进”的局面。        

　　三、变革与失范        

　　清代中央集权型财政关系至咸丰初年发生了转变。19世纪中叶之后，中央财权下移，财政和军事资源为地方督抚所掌控。巨额的财政赤字和财权的区域化使清政府亟需从基层汲取更多资源，却又无力提供革新基层组织所需的公费。因此，清政府希望以自治公所、乡董、警察局等新式组织替代传统组织，从而稳定政局、充实财用。光绪末年，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，正式推行地方自治。此举虽名为“自治”，实为“官督绅治”，是清政府重塑中央集权的策略之一。在制度层面，官治高于绅治；但实践中，绅董的权威及其发挥的作用胜于地方官。        

　　从制度设计来看，自治组织具有鲜明的进步性。一方面，代理人及治理组织被赋予合法性。依《自治章程》之规定，各乡设议事会及乡董、乡佐，配有文牍、庶务等办事员，专门办公地为自治公所。乡董、乡佐均支领薪水，乡议事会的议长、议员虽无薪水，但享有办公经费。公费之预决算由议事会议决，并经地方官申报督抚存案，于本乡榜示公众。另一方面，组织的设置与工作程序均被法令规范。《选举章程》详细规定了乡议事会的选举年限、等级、投票诸事，以及乡董、乡佐的选举程序等；《自治章程》则破除了籍贯限制，规定居民按章程享受权利与履行义务。在事权划分上，将议决事权与执行事权分立，分别由乡议事会、乡董乡佐掌握。        

　　然而，令清政府始料未及的是，推行新政、施行地方自治的改革不仅未能缓解基层矛盾，反而使绅权过度扩张，令自治组织进退维谷，甚至激起一些以“反对自治”为名的民变。晚清最后十年的民变多达1300余起，且数量在施行地方自治的次年（1910）达到峰值，多达217起。        

　　实际上，自治组织处于“先天不足，后天失养”的尴尬境地。由于清政府将筹措自治经费之责完全转嫁于基层，如何在禁用正款的限制下筹措经费，是新式绅董面临的最大问题，经费紧缺不可避免。依《自治章程》之规定，“自治公所可酌就本地公产房屋或庙宇为之”。为维持运作，自治组织将大量僧道观院充公，改为公所、学堂或变价出售补充公费。这遭到僧道群体和信教民众反对，引发捣毁自治公所和学堂等暴力冲突事件。乡民的应激反应，显示出地方官府和自治组织公信力的丧失，也表明新式绅董等地方精英仍然无力从根本上改变基层社会固有的运行逻辑和乡民的行为模式。        

　　民变是清末转型时期乡村社会陷入失范状态的一个侧面。以宏观视角观之，清政府受列强所迫，为图自强而师法德日，所建立的法律体系并不符合彼时国情。如日本地方自治是在国税与地税、县税与町村税分离的基础上实施的，而清政府并未厘定地方税则。从微观层面分析，自治组织和乡民均存在偏离或违反社会规范的行为，且绅董的行为失范尤为明显。如在1910年长沙“抢米风潮”中，绅董借助民变将官绅矛盾转化为官民冲突。对清政府而言，自治组织打着新政致富强、救贫弱的旗号而谋取利益、扩充势力的破坏性丝毫不亚于民变风潮。        

　　可见，清末国权与绅权之间未能形成相辅相成的发展格局，由绅董掌控的自治组织反而变成一种结构性阻力，使清政府对基层的控制力不断减弱。        

　　作者简介        

　　陈仁鹏，1995年生，河南新乡人。中国政法大学法律史学博士，华东师范大学法学院讲师、晨晖学者。研究方向为清代法律社会史、教育法律史。在《社会科学》《法律史评论》《教育发展研究》等刊物发表学术论文20余篇。