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清代的监察制度
刘 战
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监察制度是政府用以维护政权统治、保障社会安定的基本手段,其完善程度及执行情况如何,与国家兴衰关系重大。清朝集历代王朝监察制度之大成,并有所创新和发展,形成了具有自己特点的一整套监察体系,在中国监察史中占有突出地位。

 

一、机构设置

  清代的监察制度,从机构设置上分中央和地方两级监察体系。都察院为清代中央最高监察机关,始创于崇德元年(1636),其职责为“专掌风宪,以整纲饬纪为职”(《清朝文献通考》),监督弹劾贵族及百官。都察院的最高长官为左都御史(从一品),满、汉各一人;副官为左副都御史(正三品),满、汉各二人。

 

  都察院下属执行监察任务的机构有十五道监察御史、六科给事中、五城兵马司、宗室御史处和稽察内务府御史处。其中,六科给事中面向中央的吏、户、礼、兵、刑、工六部,长官为掌印给事中,对中央六部实行“对口监察”。十五道监察御史面向地方,对京畿和十四个行省实行分道监察,并分工协管稽察在京各衙门,就连十五道的主管部门——都察院本身也在其监察范围内。六科给事中和十五道监察御史被统称为“科道官”。五城兵马司专司稽察京城地方治安。宗室御史处负责监督宗人府对王公、驻防将军及一般宗室、觉罗的赏罚,并稽查宗人府银库钱粮册籍等。稽察内务府御史处的职责为审核内务府各部门年度钱粮账册,稽察紫禁城内保卫状况。以上机构的设置,使清朝形成了多轨并行的中央监察体制。

 

  此外,清代在地方还设有督抚、按察使、道员等专职或兼职的监察官员,由此形成完整的地方监察体系。总督为地方最高长官,兼有“察举官吏”之责。巡抚主管一省行政,同时也负有监察之责。提刑按察使司为一省专门的司法监察机构,主官为按察使。道员介于巡抚与知府之间,亦负有监察所属地方政务之责。

 

二、职责权限

  清代监察机构的主要职责大致有:

 

  1.弹劾官吏违失权。这是清代科道官最主要的职责,弹劾对象包括皇子、诸王及朝廷内外大臣,可“纠劾百司,辩明冤枉,及一应不公不法事”(《钦定台规》)。耽酒色、好逸乐、取民财物、夺民妇女等不道德行为,以及亲贵、官员履行职责情况,都是监察的重要内容。

 

  2. 建议国事权。左都御史可参加九卿会议和廷议。一般的科道官也被赋予建议国事的权力,凡有关政治得失、民生休戚、大利大害、应兴应革并切实可行之事,科道官都可以上疏献言进策。

 

  3. 检查行政权。科道官分工对在京各衙门政务进行稽察,除军机处和十五道本身无人监察外,其他各衙门均受稽察。地方上则有巡按御史进行视察,通过咨询民情、传问官吏、检查文书、巡视仓库、稽察钱粮、巡察驿站等方式行使监察权。

 

  4. 审查会计权。清代都察院的审计职掌范围很广,中央和地方政府的经费开支、粮物收支等,都要接受都察院的审核注销。

 

  5. 会谳重案权。凡罪至死刑的重大案件,都察院与刑部、大理寺组成“三法司”一起复核;事关国家的特别重大案件,由左都御史和六部尚书、通政使、大理寺卿组成的九卿共同审理。

 

  6. 辩明冤枉权。清代都察院受理官民上诉,使其有处申冤,一定程度上维护了低级官吏和普通民众的正当利益。

 

  7. 考核官吏权。清朝对官吏的考核,分对京官考核的“京察”和对地方官进行考核的“大计”两种。其中,对四品以下京官及全部地方官的考核,由监察官员与吏部考功司共同负责;三品以上京官,则由皇帝直接考核。

 

三、监察保障制度

  为防止科道官因直言纠弹遭到打击报复,清朝还采取了一系列监察保障措施,从法律上对监察官员的人身安全加以保护,以充分保证监察效能的发挥。

 

  1.风闻言事权。科道官纠弹,并不能做到准确无误,如要求每言必中,否则反坐,势必令其有所顾忌,不能积极进言。因此,清廷准许科道官“风闻言事”,即便所奏不实,纠弹不当,只要出于公心而不是别有用心,亦不坐罪。这使科道官能够大胆进言而无后顾之忧,监察职能得到有效发挥,对于澄清吏治、严厉打击贪官污吏起到了一定积极作用。

 

  2. 密折奏事。雍正三年(1725),清廷规定科道官可密折举劾,这不仅减轻了科道官怕遭报复的心理负担,同时还使王公贵族、文武百官唯恐暗中被举,增加了他们胡作妄为的心理负担。

 

  3. 奖励提拔。一般情况下,科道官的升职较其他官员为快。科道官若尽心全力,秉公办事,三年考核期满后一般都会加以升赏。

 

四、反监保障制度

  为防止部分利欲熏心的科道官利用手中权力胡作非为,清朝对科道官的职权又进行必要的制约,以保证监察体制的正常运转。

 

  1. 制定监察法规。以往各朝监察法规不健全,致使监察活动随意性较大,出现不少弊端,为此,清朝制定了《钦定台规》和《都察院则例》。这两部监察法规的制定,使清代监察官只能在法律许可的范围内行使职权,将监察活动纳入到法制化轨道中。

 

  2. 徇情枉法、所奏不实、肆行陷害者反坐。清朝统治者虽然规定科道官可“风闻言事”,所奏不实亦不反坐,但这都是在出于公心的前提下。如果出于私心,肆意陷害他人,则会遭到反坐,从而有效打击了诬告陷害之风,使科道官有所警诫而不敢胡作非为。

 

  3. 监察官犯罪,从重处罚。科道官为百官之表率,“若言官正,则外吏自不敢肆行贪婪矣”(《康熙政要》)。故清廷对科道官犯法的处罚较其他官吏为重,尤其是在科道官贪赃受贿及利用职权挟私报复的处罚上,这在一定程度上保证了监察队伍的相对廉洁。

 

  4. 监察回避。科道官在承审案件时,如涉及与自己有亲戚关系或有仇嫌者,应行回避;“京察”、“大计”时,应回避被考核官员;御史巡按地方时,应回避本省籍和曾任过官职以及过去居住过的地方,这种地区回避比一般的地方官吏更为严格。这一制度有利于保证科道官的公正性。

 

  5. 议处泄漏机密者。雍正朝规定,对于泄漏国家机密的科道官,一经发觉,“重治其罪”(《清世宗实录》),并制定了具体的处罚措施。

 

  6. 防止敷衍塞责。为保证监察效能,雍正帝规定科道官每日必进一言,“即或无事可言,折内也必声明无言之故” (《钦定台规》),用以督促科道官认真履职。

 

  7. 严格选拔考核。清朝在选拔科道官时,非常注重被考核者本人的道德品质,凡曾经降级、革职的官员概不选取;对科道官文化素养的要求也相当高,汉官考选御史,必须是经过科举考试正途出身的官员,而且注重从有实践经验的官吏中选拔。清廷规定,京官三品以上以及总督、巡抚子弟不准考选科道官,以防利用亲属关系互相勾结。科道官除接受“京察”外,每年还另外进行附加的考核,以定优劣。

 

  清代的监察制度在纠正政务失误、澄清吏治、稳定社会秩序等方面都发挥了积极作用。综观整个清代,其监察制度具有两个明显特色。一是监察机构对官吏和勋贵的监察更加完备,监察的范围、内容和力度都是空前的。二是监察机构规劝君主、防止朝廷政事失误的言谏封驳权受到很大削弱,基本上有名无实,这与明代的监督有很大不同,这是清代皇权乾纲独断政治体制在监察制度上的集中体现。

 

  作者简介

 

  刘战,1969年生,辽宁沈阳人。辽宁社会科学院历史研究所助理研究员,发表论文20余篇。


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