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清代的“冲繁疲难”制度
张振国
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“冲繁疲难”指的是清代朝廷根据地域、人口、赋税、政务等方面的差异,对同一层级的地方政府(不含省)所作的等级划分,并以此有针对性地选派官吏。其中,“冲”指地当孔道,“繁”为政务纷纭,“疲”是赋多逋欠,“难”指民风刁悍、命盗案多,这一制度始于雍正年间。

 

一、“冲繁疲难”制度的确立

  “冲繁疲难”制度萌发于明代,但“冲”“繁”“疲”“难”四字则是在清雍正六年(1728)由广西布政使金鉷(hónɡ)首次提出的。此前,清代州县官的选任实行吏部月选制度,即遇有缺出,吏部先分列官缺类别,统计出缺额数,再将官缺一一写于竹签上,封固后置入签筒,每月二十五日在天安门外掣签。掣到某签,即补授某缺。掣签选官虽能在一定程度上杜绝选官过程中的暗箱操作,但通过抽签,而不是根据官缺的实际量才授职,显然是有问题的。

 

  雍正六年,金鉷根据各州县所处地理位置的冲或僻、政务的繁或简、赋税的完或欠、命盗案件的多或寡等四方面情况,提出依据“冲”“繁”“疲”“难”四个方面厘分“要缺”和“常缺”。其中四要素俱全、或兼其二三、或一项突出者,定为“要缺”;而四项俱无者,定为“常缺”。遇有常缺,令吏部依旧例掣签补授。而要缺则不再由吏部月选,而是由该省督抚于属员中拣选补授。这种办法不仅打破了天下州县官尽由吏部月选的权力格局,而且更易于选任得人。雍正帝对“冲繁疲难”的方案非常满意,他在朱批中写道:“此奏可嘉之至!”“今览此奏,深恰朕意,如此方得至中之理!”并下令吏部议奏。

 

  经过三年多时间的准备、商讨,吏部基本上采纳了金鉷以“冲繁疲难”四要素划分官缺等级、区别选任方式的建议,但在具体内容上却有很大差异。首先,在等级划分上,不同于金鉷所提之要缺、常缺二分法,吏部则根据所占四要素项数之多寡,将官缺分为四项、三项、二项、一项和无项之缺五个等级。其次,在官缺分配上,亦与金鉷所奏有一定的差异,吏部仅同意四项、三项之缺由督抚拣员调补,至于二项、一项和无项之缺,则一并归吏部月选。这样,“冲繁疲难”作为一种制度,在清代初步确立。

 

二、“冲繁疲难”制度的调整

  在“冲繁疲难”制度的执行过程中,随着地方官缺等级情况的变化,清廷也对各地州县变化作出相应调整。比如,原先政务纷纭、命盗案多之缺,到后来可能会变为政务简单、民风淳朴之缺。与之相对应,官缺的等级也会随之变化。根据调整范围的不同,可以分为两类:一是遇某一官缺繁简变化,该督抚题请更改者,谓之“个别调整”;二是皇帝谕令各省督抚统一核查更改者,谓之“统一调整”。二者在调整的次数和影响上差别很大。个别调整者,持续不断,至清朝灭亡前一直存在,但范围较小,仅局限于一省之个别官缺,故而影响也小;而统一的调整是面向全国,所以影响亦大。

 

  在清代,由皇帝下令全国统一调整外官官缺等级者计有三次。

 

  第一次是在雍正十一年,缘于直隶总督李卫的题请。这年六月,李卫提出很多官缺从前所定“冲”“繁”“疲”“难”四项并不确当,应予修定。雍正帝认为可行,谕令各省认真核查具题。各省督抚接到谕旨后,转行布按两司,令道府厅州县详细核实。经过层层呈报,最终汇总至督抚处,于十三年前后把调整方案呈报清廷。从最终情况看,各省均是根据本省官缺,将四要素项数或增,或减,或调整名目,而前后官缺要素项数总额基本不变,以维持选任权力的大致平衡。以江西省为例,全省改动19缺,其中增加和减少项数者均为8缺,前者如吉安府,原定为“冲繁疲、要缺”,现改为“冲繁疲难、最要缺”;后者如分宜县,原定为“冲繁、要缺”,现改为“冲、中缺”。

 

  如果说第一次全国性的调整是因外省督抚题请而引起的,那么第二次全国性的调整则是由皇帝直接发起。在“冲繁疲难”制度确立之前,由于月选的需要,清廷已于雍正五年确立了“最要缺、要缺、中缺、简缺”四等级制度。迨雍正九年“冲繁疲难”制度订定后,四等级与四要素两种制度并行存在,从而就给实际执行带来了麻烦,特别是四要素与四等级颇不对称,易生淆乱。如福建省所属福宁府(今霞浦县)一缺,按照“冲繁疲难”标准,仅注一“冲”字,但该缺职掌紧要,又定为“最要缺”。乾隆六年(1741),乾隆帝发现这一情况后,认为“冲繁疲难”之四项、三项、两项和一项者,分别与最要缺、要缺、中缺、简缺对应,此仅一“冲”字即定为最要缺,显然不合适,于是传谕各省再次调整“冲繁疲难”制度。

 

  各省督抚接到上谕后,又一次在全国范围内掀起核查官缺要素和等级的行动。但与第一次调整主要是核查原定官缺项数是否与实际情况相符不同,第二次调整的重心则是变更四要素与四等级的对应关系。如山西省,一次性就调整78缺,占总额124缺的63%。而这78缺中,项数前后不变,仅因四要素与四等级对应关系调整而改动者即达56缺,占改动缺额的72%。

 

  与山西省相仿,其他各省亦均遵循谕旨,把四要素与四等级对应起来,将四、三、二项之缺分别与最要缺、要缺、中缺对应,一项和无项之缺并在一起,与简缺相对。这是“冲繁疲难”制度发生的重要变化,也为旧制度向新制度演进迈出了关键的一步。

 

  第三次全国范围内官缺等级的调整发生于乾隆十二年。“冲繁疲难”制度订立的目的是区分要缺和简缺,选择合适人选。但权力是把双刃剑,便于督抚择人的同时,也为其徇私舞弊、为人择缺打开了方便之门,结果导致升调频繁、官不久任、朝令夕改等一系列弊端。针对这些问题,官员们纷纷上奏,或提议完善外补制度,规范督抚选任权限,或建议制定保举连带责任。十二年四月,乾隆帝指出,官不久任不利于移风易俗、教化安民,官员易于逢迎,有碍地方治理,传谕大学士会同九卿详议具奏。

 

  讨论结果是,先弄清各地方题、调缺的数额及分布情况,逐一更正,造册奏报。等到各省奏齐之后,再将更定各缺作何补用,并如何酌定年限等问题详细讨论。议复呈上,奉旨依议,第三次在全国范围内调整官缺等级的活动正式展开。

 

  但与前两次相比,第三次调整虽是面向全国,实际调整幅度有限。如江苏一省共调整9缺,均是减少项数,降低等级。其中,苏州府所属吴江、震泽二县,由原定之“冲疲难、要缺”改为“冲难、中缺”;太仓州所属嘉定县,由原定之“繁疲难、要缺”改为“疲难、中缺”等。清廷的第三次调整官缺,较多地缩减了外补缺额,将其改归吏部选任,调整官缺数也大幅减少,一共仅调整数十缺。这说明,在经过前两次大规模调整后,“冲繁疲难”制度基本稳定下来。此后虽然各省不时还有变更官缺等级的举动,但清廷再没有在全国范围内开展大规模的核查行动,“冲繁疲难”制度最终确定。

 

  作者简介

 

  张振国,1981年生,安徽临泉人。历史学博士,渤海大学政治与历史学院讲师,硕士生导师。


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