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清代督、抚职掌之区别问题考察
作者:杜家骥 责编:

来源:史学集刊,2009,(06)  发布时间:2018-06-26  点击量:467
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督抚制,为清代政治制度中的重要问题,研究成果颇多。学者们对诸如清代督抚制的形成、确立、体制、职权演变、督抚与政治、督抚与选官、清后期督抚权力之膨胀及其对政治的影响、个别地区的分省与省制确立、某些重要省份的督抚等问题作了考察,涉及方面甚广,恕不一一介绍。而其中一个始终令学者们困惑的问题,即总督与巡抚职掌的区别。尽管在清代皇帝或官员的言论中,有诸如:兵事归总督、民事归巡抚,或总督主军事,巡抚主吏事之说,但在谕旨、奏疏或官方政书、实录中,凡涉及其职掌、权责之事,却又常常是督抚并提,而督与抚也确实有职掌重合交叉之处,使人感到二者职权不能分清。《皇朝通典 职官十一》、《皇朝通志 职官略六》及《清史稿 职官三 总督巡抚》在叙述二者的分别职掌时所说的:“总督,掌厘治军民,综治文武,察举官吏,修饬封疆… …巡抚,掌宣布德意,抚安齐民,修明政刑,兴革利弊,考核群吏,会总督以诏废置之类的话,叙述笼统,也无法让人了解二者的各自具体职掌。今人研究性论著中,迄今也尚未见到有专门论述督与抚职掌之不同者。

今人所以尚无督抚职掌区别问题的专门论述,主要是因为史料记述纷乱难理,不易判别,更由于皇帝的谕旨、官员之奏疏及文献中,涉及督抚职掌,多是督抚并称,因而即使身处清末而研究清代官制的学


笔者仅见[]织田万《清国行政法》(中国政法大学出版社2003年版),第三编第五章第二、三节总督、巡抚,将二者职掌分述,但所述巡抚内容甚简,又有督与抚未分之处,有些不属职掌而属于权力者又混为一谈。还不能称为研究性文字。赵希鼎《清代总督与巡抚》一文(载《历史教学》,1963年第10),朱沛莲《清代之总督与巡抚》第六章《督抚之职权》(文行出版社1979年修订再版),所述与织田万《清国行政法》基本相同。


,也认为:总督之职权最难叙述,而其最难者,即为与巡抚职权不能区别之一事”,以及今欲论巡抚之职权,颇极繁难,如其与总督职权之区别,殊觉其难清代既然督、抚并设,而不划一设置为巡抚或单一设为总督,其职掌必然应有区别,否则的话,在那些督与抚并设的省份,若督抚同掌各类事务,某项政务究竟由谁来管不加区别,难以进行日常政务活动,必然有各自权责所归。二者虽有职责互相交织之处,也只是某种事务、某些情况之时。皇帝或官员所说的总督主军事,巡抚主吏事、民事之类的话,一定有其具体内容。

笔者从所接触的材料来看,督抚职责确有区别,而且不小,又是多方面的,尤其是咸丰以前。因此有必要弄清,否则始终是一笔糊涂账,致督抚问题的研究难以深入。限于篇幅,本文只对督抚在刑法、财政、军事、官员选任与考核这几大基本方面作重点考察。由于问题复杂,又是初步、粗略的探讨,不少方面尚欠深入,定会有不准确、错漏之处,倘得方家补正,此问题之研究便可又进一步。

欲明了清代督抚职掌的差别,首先有必要对明代督抚的设置用意、清初的沿革,作一简要介绍。明朝沿袭元代行省制度,省下设三司,以分掌财政、民政、刑事、军事等职权,但事权不一、协调不便,应变迟滞,尤其不利于突发事变之应对,因而设巡抚以节制三司,以统一事权。其后,为适应较大的军事行动,又在更大地域范围或重要军事地区设置总督,以便调动军队、粮饷,统一军事活动,因而总督的职掌,更着重于军事,也多带有临时性特点。

清初承袭明末战事较多时期的督抚制度,无论督、抚,其职掌都具有较明显的军事性色彩。随着中原统一的大致确定与统治的稳固,巡抚设置省区化,巡抚职掌的军事性色彩遂逐渐淡化,财政、刑事、吏事等职掌逐渐突出,其实这也正是明代巡抚设置的基本用意发展到清代的定制性结果。明末巡抚,有相当一部分并非按省即布政司设置,这与当时的军事需要有很大关系,清初军事需要同样突出,所以其巡抚设置状况也类似,于按省设置巡抚之外,又有诸如宣府、登莱、延绥、南赣等十几处军事地区设巡抚。自顺治六年起,随着全国统治的趋于稳定,非省区之巡抚逐渐裁撤,至康熙四年,全国已大致形成按省设置巡抚之制,巡抚作为省区长官之性质,也因此固定化。由于明代三司之一职掌军事的都司,至清代或取消,或已文职化,所以清代巡抚的职掌也主要是节制布、按二司的民事权责。总督的设置,自顺治十五年裁宣大山西总督后,已经没有将几个省的部分地区联为一体而设置者,而以整省为单位设置。顺治十八年,各省皆设总督,也基本按省设置,以后因军事等需要而分、合以变置总督,也以整省为区划单位。至乾隆二十五年固定成八总督定制。其职掌仍侧重军事,但由于总督也与巡抚一样,成省区固定性文职长官,承平之时又无大的军事事务,其职掌也向该辖省的吏事、民事方面延伸,由此产生督抚并设之省区总督与巡抚在某些职权上的重合、交叉乃至矛盾,这种情况,其实自顺治朝按省而设巡抚、总督的省份,就已存在,随着总督吏事的扩增,某些民事也有参与权,这种状况更为突出,主要表现在督抚并设尤其是督抚同城之省。

督抚并设的省份有:两江总督辖江苏、安徽、江西省,湖广总督辖湖北、湖南省,闽浙总督辖福建、浙江省,两广总督辖广东、广西省,云贵总督辖云南、贵州省,陕甘总督辖陕西、甘肃省。其中督抚驻于同城之省,有湖北、福建、广东、云南四省。其督抚并设而不同城,由总督兼辖的省份,为湖南、贵州、广西、浙


织田万:《清国行政法》,235238页。

靳润成:《明代总督巡抚辖区研究》,天津古籍出版社1996年版,8 -11页。

以上见钱实甫:《清代职官年表》第二册《巡抚年表》,中华书局1980年版。该表比较系统地将实录有关巡抚设置的资料钩稽,反映了当时巡抚设置的基本状况。

《清世祖实录》卷二八,顺治三年十月乙未,记卫军改为屯丁,卫所主要为屯田。第3册第238,中华书局影印《清实录》本,1986-1987年版,册号为统一排序。下引清朝实录皆此版本,不另注。《清圣祖实录》卷五,顺治十八年十一月辛已又记:“卫所官员虽系武官,不管兵马,止司钱谷”,而由巡抚管辖,4册第95页。

参见钱实甫:《清代职官年表》第二册《总督年表》。


江、陕西、江西、安徽、江苏八省,其中江苏巡抚与两江总督同省而不同城,其他七省之巡抚,与兼辖之总督所驻省不同省。以上诸省之外,直隶、四川只设督不设抚,甘肃不设巡抚,以陕甘总督兼任其事,山东、山西、河南只设抚不设督,这些只设巡抚或只设总督的省份,均不存在督抚职掌不同问题,只有上述督抚并设的省份,容易出现督抚职权不清之处。所以,后文所要辨别的,主要是督抚并设的省份。

另外需要说明的是,谕旨、奏疏或文献中,在涉及巡抚或总督职掌时,所以督抚并称,乃是因为将内容归纳及用语简洁之需。清代,督抚设置定制后,由于各省设巡抚,但又有直隶、四川、甘肃不设,而以总督兼巡抚事务,因而在叙述巡抚的某项职掌时,便督抚并称,也不以巡抚为主而称抚督”(因品级督高于抚,督抚又是习惯用语),而其所述职掌,则是指的巡抚,而不是指总督或者说不是指所有总督,只是个别兼巡抚事之总督。另一方面,有的省,又因有抚无督,如山东、山西、河南,这样,在叙述总督的某些职掌时,因为这三省的巡抚有类同总督的职掌,也是督抚并称,但这又只是针对总督和个别兼总督某种职掌的巡抚而言,而不是所有巡抚都有此类职掌。以上内容,在话语场合,或许督、抚分别涉及,或不同省份分别叙述,作文字叙述,则仅作归纳,以简洁之语叙之,以致今天我们看到这种文字性史料,便感到困惑,乃至误解。更何况,有些权责,又是督抚共有的,战争时期或某些重大事项,这种情况尤为突出。另外,督抚并设的省份,有时下达某项政令,也是督抚并提,也使二者的权责问题扑朔迷离。实际上,在涉及职掌时之督抚并称,多数情况下,是针对巡抚、还是针对总督,是有侧重性所指的。以上内容,只是必要的前提性概述,其督抚职掌的差别、演变,下节作专门具体的论析。

清代君臣的言论,涉及督抚的各自具体职掌,曾不时提到它们的区别。先看清初。顺治帝在上谕中强调:“总督、巡抚,责任不同:巡抚专制一省,凡刑名钱谷、民生吏治,皆其职掌;至于总督,乃酌量地方特设,总理军务,节制抚、镇文武诸臣,一切战守机宜,调遣兵马重大事务,当悉心筹画。朝臣亦曰:“督臣之设,原为剿寇,若刑名钱谷,藩臬司之,抚、按核之足矣。再看清中期。雍正帝上谕曾说:“巡抚统率全省文员,提督统率通省武弁,至于总督,则兼文武而统辖之者乾隆帝说得更明确:“总督系专司戎政,向来各省遇有参革文员及地方事件,皆系巡抚专衔,会同总督具奏。清后期光绪年间的上谕中仍有:“总督专重典兵,巡抚专重吏治之语。以上所述,只是基本原则上的划分区别。再看各种具体职掌的责任攸归。

巡抚职掌如下。不设巡抚之省,以总督行巡抚事,则由总督履行以下巡抚职掌。刑名案件,例归巡抚。乾隆帝上谕中曾说:“刑名事件,例由巡抚办理。清代各省的死刑案件,逐级审转,最后必经巡抚复核,上报中央、皇帝。道咸年间历任按察使、巡抚、总督的吴振棫也言及:“我朝钦恤民命,制刑之典,由州县而道府,而臬司,会其成于巡抚。宣统年间任总督的锡良也说:“向例,州县刑事案件,徒罪解府、遣流解司、死罪解院”,这里所说的”,也指巡抚(这里还包括总督兼巡抚之职者),巡抚别称抚院部院”,皆带字。而总督别称部堂。二者在官场上的别称有这种区别。再看具体事例。同光之际,轰动全国的浙江省杨乃武葛毕氏一案,曾经几次反复重审,预其事之省级长官,始终是浙江巡抚杨昌浚,而没有兼辖浙江省的闽浙总督李鹤年。最后,该案翻案,杨昌浚因失职


以上这种形式记述的史料,各种文献中俯拾即是,不作原文列举。

《清世祖实录》卷一一一,顺治十四年九月己巳,3册第875页。

《清世祖实录》卷一一二,顺治十四年十月庚午,3册第876页。

《清世宗实录》卷九八,雍正八年九月戊辰,8册第305页。

《清高宗实录》卷一一三九,乾隆四十六年八月,23册第240页。

《清德宗实录》卷四三 ,光绪二十四年九月,57册第641页。

《清高宗实录》卷三四八,乾隆十四年九月,13册第805页。

《养吉斋丛录》卷六,中华书局2005年版,74页。

《宣统政纪》卷四四,宣统二年十一月上,60册第793 -794页。


且意存回护而被革职,李鹤年则因与此案之复核题报无关,也无任何处分。再如,留存至今的刑事档案,有大量的刑科题本,也可以看出,各省向中央题报死刑案件者,都是巡抚,至于直隶、四川、甘肃三省由总督上题本,不过是该总督因兼巡抚事而履行巡抚这种刑名职掌,并非总督有此职掌。其秋审,也由巡抚主持,乾隆帝上谕中提及:“秋谳大典,由各省巡抚分别情实、缓决,核准具题”,从《清实录》所载大量史事看,也都是由巡抚或兼巡抚这种刑事的总督主其事。总督兼辖的省份,亦该省巡抚主办秋审,事毕,将秋审招册移总督核题。督抚同省的省份办理秋审,乃由督抚会同审录。

钱粮财务,也属巡抚专责。雍正六年,为整肃山东、湖南、湖北吏治,清查亏空,雍正帝特命河南山东总督田文镜、湖广总督迈柱与各该省巡抚一同办理,其上谕中便指出:“管理钱粮,系巡抚专责… …凡各省钱粮,总督旧无兼办之责,今令田文镜、迈柱兼理者,乃因人而施,后不为例。从现在所见资料来看,日常钱粮财务收支等事务,是专由巡抚督察其属员布政使办理。林则徐在道光年间曾历任江苏巡抚及湖广、两广、云贵总督,其公文奏稿中,在江苏巡抚任内,有多份是关于钱漕赋税征收、蠲免及钱粮奏销的,而在几处总督任内,则没有这方面的内容,有关财务的,只有盐务缉私、疏引,矿藏开采与其维护治安之事,也可作为巡抚之财政职掌以及总督与其差别之例证。各省税关的兼管也能说明这一问题。

康熙后期以后,各省部分税关划归督抚兼管征榷,实际上是责归巡抚,而不是总督。据乾隆后期成书的《历代职官表》记载,由督抚兼管的税关,1216,所涉及的省份,有山西、山东、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、广东、广西、四川等12,大部分是督抚并设的省份,其中1115,明确记载是由巡抚兼管”,仅四川一省之夔关一处由四川总督兼管,10而且可理解为是该总督因兼巡抚事而管税关。税关征收,属财务内容,这也是钱粮财务职掌属于巡抚的一种体现。

乡试。文科乡试,例应由巡抚入闱监临,即所谓各省八月秋闱,例应巡抚监临11乾隆十七年上谕也曾说:“向例各省乡试,巡抚入闱监临”,这一年,乾隆帝以巡抚诸务繁重,不便分身,若督抚同城者,尚可由总督代行该处巡抚诸务,以便巡抚入考场监临。若专系巡抚驻扎之省,入闱监临动辄十日,势必耽误其他公务,因令嗣后专系巡抚驻扎之省,由巡抚酌委布政使或按察使监临,巡抚只于三场点名时,赴场督同搜查。12武科乡试,亦巡抚主掌,武场乡试,例系巡抚主考”,13雍正上谕也说:“各省每科考试武举,例用该省巡抚为主考官”,14巡抚并司出题之事。15雍正七年,以巡抚多有未曾习骑射技勇者,增提


见《清德宗实录》卷八,光绪元年四月庚寅,52册第174;卷二三,光绪元年十二月,52册第353;卷二九,光绪二年四月,52册第429;卷三一,光绪二年五月庚子,52册第453;卷四 ,光绪二年九月,52册第575;卷四五,光绪二年十二月癸丑,52册第636;卷四八,光绪三年二月壬寅,52册第663页。

参见杜家骥:《清嘉庆朝刑科题本社会史料辑刊》上中下三册,天津古籍出版社2008年版。其中仅云南巡抚所上题本,注明会同云贵总督合疏具题,主稿者仍是巡抚。其他督抚同城者之巡抚,如广东、福建、湖北,未见这种注明抚督合疏具题者,均为巡抚自题。

《清高宗实录》卷一一九一,乾隆四十八年十月,23册第933;《清世宗实录》卷一四七,雍正十二年九月乙亥,也有上谕刑部:秋审之各省巡抚所奏,若轻重不同,九卿当悉心斟酌。”,8册第824页。

见《清高宗实录》卷七八,乾隆三年十月庚寅,全国各省,10册第235 -237;卷三五一,乾隆十四年十月甲午,四川、湖北、江苏、河南等省,13册第840 -841;卷四 ,乾隆十六年十月丁酉,湖广,14册第262 -263;卷四二三,乾隆十七年九月癸酉,陕西省,14册第530 -531;卷五四六,乾隆二十二年九月,湖南省,15册第946 -947;卷五七九,乾隆二十四年正月丙午,湖南省,16册第387 -388页。

《清高宗实录》卷六二八,乾隆二十六年正月,安徽秋审,17册第2页。

《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第五册,江苏省,档案出版社1984年版,700页上、702页。《清高宗实录》卷四四七,乾隆十八年九月戊寅,福建省;卷三四四,乾隆十四年七月,云南省。

《清世宗实录》卷七三,雍正六年九月丙子,7册第1096页。

林则徐:《林文忠公政书》,江苏巡抚任内财务方面公文,中国书店出版社1997年版,1720 -223146 -4753 -57页。

参见《林文忠公政书》,68 -697897274页。

10黄本骥:《历代职官表》卷六二《关税各差》,上海古籍出版社影印本,1989年版,下册第1189 -1190页。

11《清圣祖实录》卷二七二,康熙五十六年五月,6册第672页。

12《清高宗实录》卷四,乾隆十七年二月上,14册第358页。

13《清圣祖实录》卷二七二,康熙五十六年六月壬子,6册第675页。

14《清世宗实录》卷八五,雍正七年八月已酉,8册第132 -133页。

15《清圣祖实录》卷一二 ,康熙二十四年四月戊申,5册第268 -269页。


督、总兵或副将为同考官,与巡抚一起考试外场武技。江南两省特殊,其武科乡试之外场考试,曾由巡抚与总督会同校阅,乾隆三十三年,以江南省之江苏巡抚、安徽巡抚均须远赴江宁主考,武闱自外场以至揭晓,数十日中,殆无片刻之暇… …巡抚远来江宁,随带书役、文卷,既多劳费,一应刑、钱案件,又有不能兼顾之势”,因而改归两江总督主考。该省文乡试也有同样问题,所以两江总督又预文乡试之事。另外,巡抚还兼掌录取定额或乡试改期之奏请等事,有总督设置之省份,此类事情及取中名额在两省或三省间的分配,由总督主掌。

文职官员之选任与考绩。各省文职官员,除布政使、按察使为请旨缺,由皇帝选任外,道员、知府、府佐贰(同知、通判)、知州、厅同知或通判、知县,均划定有题缺、调缺、留缺。其余佐杂及教职,定有要缺。这些题、调、留、要缺的选任,为巡抚之责。若督抚并设的省份,也是以巡抚为主,总督主要负责海疆、苗疆或沿江河之缺。这是指一般情况,其初,也有个别省份实行特殊制度,如雍正年间的两广,广东沿海沿江缺是归广东巡抚选任;湖广,则无论何缺,每出缺,选任由总督、巡抚轮流主掌。大致在乾隆中期,全国制度划一。乾隆二十八年,湖广总督上奏改变其督抚轮流选官的做法,因当时各省在外拣选题补之官,大约海疆、苗疆、沿河、沿江之缺,总督主政;内地冲繁疲难兼三兼四之缺,巡抚主政”,此前,两广已改为这种做法,因而湖广总督也奏请按其他诸省的做法,而将通省各缺,按沿江、内地酌定”,由督、抚分别主稿选任,谕旨甚是这里所说的冲繁疲难兼三兼四之缺”,其冲、繁、疲、难四字,是指衡量府州县的治理难易、重要程度的四方面标准,兼三字或兼四字者,为要缺或最要缺,巡抚主选的兼三兼四之缺,又是指知州知县,不包括府之知府,因为知府之要缺、最要缺主要划为请旨缺,由皇帝选任,中、简缺才划归督抚题调,凡划为题、调缺而由督抚选任的道员、知府,一般由巡抚选任,“起居注中有较多记载,相对重要之大缺”,由总督主选,咨会于巡抚最后确定。咸同年间曾任知州的福格所总结的:地方百僚之迁除,及吏户礼工刑诸政,巡抚主稿,会于总督也”,有总督省分,凡涉海疆、苗疆及道、府大缺黜陟,总督前衔,会于巡抚”,也大致区别了督抚并设省份在选官上的督抚分掌状况。实际上,所谓会衔、会稿上奏,往往并不认真实行,主稿者也就成了专办者,仅被皇帝发觉而申饬者,就不断见于实录所载的上谕之中。

地方文官三年一次之大计考察,亦巡抚主掌,由巡抚审核藩臬两司所造下属官员考绩之汇稿,核实后分别其优劣上报。凡督抚并设的省份,由巡抚会同总督复核、商酌确定,会衔题奏(并见后总督职掌)。其年终密考,文职学政、两司、道员、知府,由巡抚负责。总督亦负其责,督抚分别密奏。

地方武官(副将以下)之选任及军政考核,为总督专责(详见后述),只有不设总督之省,由巡抚负责,其他省份巡抚,只对本抚标千总有拔补之权。10同治元年后,与总督非同城之江苏、浙江、安徽、江西、陕西、湖南、广西、贵州等省的巡抚,也赋予其办理各镇协武职升迁调补之权,军政考核,则注考后,会总督、提督具题。11

军事方面,各省巡抚职权不一,且因时而异。清初因统一全国军事之需,各巡抚皆赋予提督军务或赞理军务之权。顺治十八年后全国底定,乃罢巡抚管理军务,在委任巡抚的敕书或巡抚题奏本章所记自己的职务中,也均不再有提督军务或赞理军务


《清世宗实录》卷八五,雍正七年八月已酉,8册第132 -133页。

《清高宗实录》卷八,乾隆三十三年正月下,18册第829页。

《李鸿章全集》第一册,海南出版社影印光绪三十一年付梓本,259页。其所述该省情况与乾隆十七年定制有出入,详情待考。

《清圣祖实录》卷二,康熙四十七年七月,6册第123;《清世宗实录》卷九,雍正元年七月,7册第178;《清高宗实录》卷四,乾隆十六年十一月,14册第291页。

参见雍正朝《吏科史书》,这一信息由博士生张振国提供,特志。

《清高宗实录》卷六九一,乾隆二十八年七月甲申,17册第754页。

参见《乾隆帝起居注》,广西师范大学出版社2002年版。缺者还可见罗振玉辑:《史料丛编》()所收《高宗纯皇帝起居注残稿》,台北:大通书局1973年版。

福格:《听雨丛谈》卷二《道员》,中华书局1984年版,44页。

《清高宗实录》卷一二,乾隆四十九年六月,24册第187页。

10《清仁宗实录》卷六九,嘉庆五年六月甲寅,28919页。

11《清穆宗实录》卷五 ,同治元年十一月已巳,45册第1353页。


的文字,这在档案中有明显的反映。仅于康熙十年四月,不设总督、提督省分,副将以下武官,巡抚兼辖迨至三藩之乱爆发,又命各巡抚仍管兵务,并各置抚标绿营官兵,为各巡抚亲统之兵弁。雍正以后,加大某些省份巡抚军权,因山西、河南、山东三省无总督、提督,乃于雍正九年、乾隆五年、八年先后加这三省的巡抚提督衔,以管提督事务,也即兼具全省绿营最高武官———提督之权,管全省军务。乾隆十四年、嘉庆八年,又将无提督之江西、安徽两省巡抚,先后加提督衔,职责同于山西等三省,但因江西、安徽两省巡抚之上有两江总督,所以又均受总督节制。其余设有提督之省份,又有总督兼辖而该总督又不驻扎该省者(见下述),而总督又有总司军务、节制提督以下武官之权,这些虽设提督而无总督驻扎的省份,遇变乱事件,需隔省报总督,不利于应对,因而乾隆以后,又逐渐予这些省份之巡抚以节制本省绿营各镇兵马之职权,以前,这些省份之巡抚虽有军务权即所谓提督军务,但仅节制副将以下。乾隆十三年,令贵州巡抚可节制全省兵马”,十八年成为定制;浙江省,于乾隆五十四年曾令其巡抚可就近兼理本省各营兵,道光二十一年,又明确赋予其节制本省水陆各镇官兵权。此后,又先后予广西、湖南、陕西、江苏几个省巡抚这种军事职权。同治七年还曾规定,两江、湖广五省境内的长江水师,自副将以下,也可由这五省巡抚节制,总兵则仍归总督节制。

以上只是各省巡抚的一般职掌,某些省份另有特别事务,该巡抚也因而具有本省的特别职掌,如漕务、河务、海塘事务、盐务、榷关事务等,因属特例,本文就不一一地作具体介绍了。总督职掌。无总督设置的山东、山西、河南三省巡抚,其职掌类同总督。根据各种政书及实录对总督职掌的一般原则性叙述,大致可归纳为:节制所辖之省高级文武官员,察吏安民,而偏重于军事以及与军事相关的各种政务。通省武职,也由总督专管,即上谕所说:“各省武职,凡有总督驻扎者,向由总督专政,巡抚并不与闻。

节制所辖省区巡抚、提督、总兵及这些文武大员及所统绿营兵,是总督军事职权的最高体现,这种节制权及其管辖范围,在嘉庆《大清会典事例》卷470 -476《兵部 绿旗营制》中,有非常系统的记载。赋予总督这种节制调动兵马权,目的是加强对这些省区重点进行军事掌控,这也正是沿海之闽浙、两广,沿江之湖广,兼具沿海沿江之两江,及边区之云贵、陕甘等省,联两省或三省而设总督的主要原因。光绪朝西北边疆建新疆省而设巡抚,仍辖于陕甘总督,建台湾省设巡抚,仍辖于闽浙总督,清末东北边区建省,于东三省所设三巡抚之上又设东三省总督,都是这一目的。所以,遇紧急用兵事件,总督可调动所辖省所有绿营官弁营兵。而巡抚调兵,则应札商总督,乾隆上谕指出:“总督统辖营制,全省兵弁凡有调遣,自当听督臣主政。巡抚虽有封疆之责,不得稍存膜视,但调发兵弁,应札商督臣,公同檄调。10

定期与提督、总兵巡阅、操练绿营兵丁,是总督的重要职责。乾隆多次称:“向来各省营伍巡阅整饬,乃总督专责”,11边区省份之总督,另有巡边之责。督抚并设省份之平日缉捕盗贼、盐务缉私等有关动用营兵之事,总督应督同巡抚或提督、总兵等办理。


张伟仁主编:《明清档案》,台湾中央研究院历史语言研究所影印本,1986年版。如顺治十八年以前的敕书,2册第817页、975;3册第10931315;4册第1631页。有提督军务或赞理军务字样。顺治十八年以后的题奏本章之署职,38册第211812119121225212312124321285,均无提督军务或赞理军务字样。至三藩之乱起,巡抚仍管兵务,又恢复这类文字,见第38册第2129321297页。

《清圣祖实录》卷三五,康熙十年四月丙申,4册第480页。

《清圣祖实录》卷四四,康熙十二年十二月辛酉,4册第587页。

见乾隆《大清会典则例》卷六《吏部 文选司 汉员开列 督抚兼衔》,文渊阁《四库全书本》第620,台北商务印书馆影印本,1986年版,166;《清高宗实录》卷二,乾隆八年十月癸酉,11册第616页。

《清高宗实录》卷三三九,乾隆十四年四月下,13册第680681;《清仁宗实录》卷一一六,嘉庆八年七月上,29册第551页。

嘉庆《大清会典事例》卷四一《吏部 汉员开列 督抚兼衔》,台北:文海出版社影印本,1992年版,644册第18961897页。

光绪《大清会典事例》卷五一《吏部 汉员开列 督抚兼衔》,宣统元年商务印书馆印本,4;《清文宗实录》卷三三一,咸丰十年九月辛亥,44册第931932;《清穆宗实录》卷五 ,同治元年十一月已巳,45册第1353页。

光绪《大清会典事例》卷五五 《兵部 官制 长江水师绿营》,3页。

《清穆宗实录》卷九七,同治三年三月戊午,47册第137页。

10《清高宗实录》卷一二七二,乾隆五十二年正月上谕,25册第9页。

11《清高宗实录》卷八九九,乾隆三十六年十二月丁亥上谕,19册第1116 -1117;卷九 ,乾隆三十七年正月甲辰上谕,20册第9页。两条所记上谕内容完全相同。


武官之选任、考绩(军政),是总督的重要专责。各省绿营武官,提督、总兵这些一二品大员,缺出,由兵部开列,请旨皇帝选任。从二品之副将以下,定有题、调、推等不同缺名,凡划归督抚者,由总督或兼提督之巡抚负责保举、拔补,《清实录》所记:“武官有才能者,准总督、提督视其人地相宜,题请调补”,及上谕各省总督及兼管提督之巡抚,于各该汉员副将内秉公遴选堪胜总兵者… …候朕酌量记名简用着各总督及兼提督衔之巡抚… …各省保举数人,出具考语具奏,候朕酌量简用”,均说明只有总督、提督及兼提督之巡抚才具有这种职权,一般巡抚则不预其事,只是在同治元年以后,才赋予江苏、浙江等与总督不同城之八省巡抚有升迁调补本省镇协武职之权(见前述)。绿营武官之军政汇核、出具考语上奏,也总督之专职,即乾隆上谕中所说:“核办军政,系总督专责。此外,每届五年,总督还应将副将、参将据其才具优劣、事迹而分别为一二等,密行咨部、具奏一次,乾隆四十二年,这项考察甄别又扩大到总兵。年终密考,则由总督将武职中的提督、总兵大员之表现密奏皇帝。

文官之选任与考绩。总督于文职官之选任权已如前述。其文职官之大计考察,凡督抚并设省份,均应由总督会同巡抚汇核、确定优劣等次及应举应劾者,会衔具题,即所谓大计、军政等,督抚必公同商酌具本这里所说的大计、军政由督抚会稿具题,均指督抚并设的省份。这种督抚会题”,往往并不认真执行,且容易出现督抚之间矛盾之弊,乾隆二十一年曾有变通的动议,但为吏部否决,吏部议奏:“至大计、军政举劾人员,或请毋庸会衔,或请各自核疏,与臣部原议公核会题之处不符,毋庸更张”,仍维持督抚公同商酌会题的旧制。总督于年终密考者,不仅有提督、总兵这两种高级武官,而且包括所辖省份的学政、布按二司、道员、知府等文职官。此外,辖区州县官之调署,也为总督之责。

刑名方面。犯罪武官之鞫审,缉捕并鞫审盗贼,为总督之职责。乾隆六十年又增定,嗣后凡审拟事关军务及洋盗重案,由总督主审,督抚联衔会题,总督列衔于前。秋审,凡督抚同省或总督兼辖省份,总督也参与其事(见前述)

财务方面。总督参预的与财务有关的事项,除有关吏治的清查亏空外,还有事关军务、兵营之粮饷、协饷事务,有漕省份的漕务,以及事关社会民众问题的社仓、赈灾、开矿及盐务、鼓铸与其缉私等。其事散见于实录、政书、文集中,不备举。这类事务,只是事关财务中的某些特殊事项,而且有的具有临时性,有的属于职责”,是具有机动性的责任,而不像巡抚所专司的钱谷财政事务那样的日常性例行职掌。

此外,某些省份的总督又有特殊事务,如漕务、河务、边区民族及边疆事务、与藩属国贡使或西方外交事务等,因不具一般性或仅为阶段性,此处从略。

咸同以后,凡用人、财政之权,总督、巡抚于定例之外均有所突破,10其总督在洋务之财权方面更为突出。笔者感到,咸同以后,总督的职权,扩展、增强尤为显著,这与当时的战争、富国强兵以兴办洋务有很大关系。无论国内或对外战争,还是兴办洋务之组建新军,建造或购置新式武器、军舰,均属军事,乃总督之侧重性本职。购、造武器等,又需以兴办洋务企业为依托。而对外兵事之战、和,及兴办洋务,又须与洋人打交道,这类外交性洋务,也须由品级身份地位高于巡抚之总督办理,这是外交之需、政治体制


见嘉庆《大清会典》卷三七《兵部 武选清吏司》,台北:文海出版社影印本,1992年版,635册第1666 -1693页。

《清世祖实录》卷一二九,顺治十六年十月乙卯,3册第1003;《清高宗实录》卷一一九三,乾隆四十八年十一月丙午,23册第952;卷一三,乾隆五十三年七月已卯,25册第635页。实录中,选补副将以下武职,或有关选用事务,也均记为总督预其事,或会同提督办理,而无巡抚,见《清世宗实录》卷六 ,雍正五年八月,川陕总督选武官,7册第912 -913;《清高宗实录》卷六,乾隆二十五年二月闽浙总督选补武官事,16册第800;卷一四,乾隆五十七年五月湖广总督奏请调整武官官缺事,26册第879;《清宣宗实录》卷二五二,道光十四年五月癸巳,两江总督奏请调整武职官缺事,36册第830页。

《清高宗实录》卷九,乾隆三十七年五月乙已,20册第158 -159

《清高宗实录》卷一四三,乾隆四十二年十月已酉,21册第964

《清世宗实录》卷三七,雍正三年十月戊寅,7册第550页。

《清高宗实录》卷五一 ,乾隆二十一年四月庚戌,15册第448页。

《清高宗实录》卷一二,乾隆四十九年六月庚寅,24册第187页。

《清穆宗实录》卷二五九,同治八年五月庚子,50册第607页。

《清高宗实录》卷一四六九,乾隆六十年正月戊申,27册第619页。

10胡思敬:《国闻备乘》,中华书局2007年版,分见第13206007983,506070页。《清德宗实录》卷一三九、卷一八五、卷四一一、卷四六一中也有不少记载,不备举。


所决定。凡此诸种因素,造成了咸同以后总督职权之大增、地位更高。而直隶、两江、两广、闽浙、湖广这些沿海或沿长江省区之总督的职权所以扩增更为突出,也正与这些省区兴办洋务及外交事务之重有关。而直隶、两江总督在这些总督中的职权、地位所以尤为突出,也明显是这种因素使然。

以上所举巡抚、总督的职掌,是指日常各自应办的例行事务,不包括某些临时性的、特别时期、或个别委任之事。从总的情况看,总督的职掌事项相对较少(不包括兼巡抚事务之总督),而偏重于军事,其地位高于巡抚,可节制巡抚,也是军事需要方面的设计。巡抚的职掌相对全面,不仅刑名、钱谷是其专责,而且掌文职之选任及军事方面的某些事务,比如有亲统之抚标营兵,节制副将以下官弁以维持日常治安。总督带有因需而设(主要是军事)的性质,巡抚则一般每省皆设,其因某种需要或原因设总督而省去巡抚之省份,如直隶、四川、甘肃,也必以总督兼巡抚事,其作为该省最高长官的职掌方得完整全面。

因此,有的学者认为只有巡抚才是一省的最高行政官,是有一定道理的。但由于总督品级高于巡抚,督抚并设的省份中,总督综治二三省,并可在军事等方面节制巡抚,遂使其权责以及皇帝对其责任的要求,带有某种含糊性,总督在履行其职责上,也具有机动性与伸缩性,况且又有二者在某些事务上有协办、会稿之规定,不免与巡抚在权责上产生矛盾,或有互相推诿之事,在督抚同城之省份尤为突出,当然这又与督抚双方的能力、为政态度、权力欲以及性格有很大关系,当时的官员对这种龃龉、参商情况也多有评述。因此光绪后期以后乃将督抚同城之巡抚裁去。

清代各省之长官,并不划一设置巡抚或单一设为总督,其设总督省份,均有对该地区进行特别掌控、治理之考虑,主要是军事掌控,联省使用兵力,因而海、陆沿边地区及长江中下游诸省,也是联省设总督的主要地区。另外,督抚并设,又寓督抚互相监督、制约之用意。故直至清末虽不得不裁去督抚同城之巡抚,但仍有十余个省份由总督兼辖(包括新设的新疆、东北等地区之省),督抚重合之设,并无大改。


赵希鼎:《清代总督与巡抚》,《历史教学》,1963年第10期。

见郭嵩焘《督抚同城急宜酌量变通疏》、薛福成《叙督抚同城之损》、胡思敬《国闻备乘 同城督抚不和》。

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