藩臬是对地方布政使和按察使的简称,他们是省级行政机构中的重要组成部分。保举权是清代督抚参与国家用人决策的一种表现形式。对于督抚的保举权,一般认为是体现在道府以下官员,尤其是地方州县官员的任用上。关于督抚保举藩臬的现象,很多人还不了解,即使知道,也认为是在清末随着社会变动和外敌入侵,政府才给予督抚的一种权力,并将此作为清末督抚权力扩大的标志之一[1](P117)。这种观点其实是不正确的,本文拟就清代督抚保举藩臬现象加以探讨。
一、 清代督抚保举藩臬的三个阶段
清代督抚保举藩臬是整个清代都存在的现象,但是不同朝代,督抚保举藩臬的权力在程度上有所不同,大致可以分为顺治初—雍正末、乾隆初—道光末、道光末—清朝结束三个阶段,下面将分述之。
1. 第一阶段:顺治初—雍正末,督抚保举藩臬的上升期
督抚制度是明政府为了克服地方三司制的弊端而产生的。但是清初,地方省级最高行政长官仍然是布政使,那么督抚对藩臬的保举,就是京官对地方官的甄别,以备政府任使。当时可以保举藩臬的还有两淮盐政、各地巡按和巡查御史。从史料上来看,督抚保举藩臬的现象最早是在顺治二年,是年五月二十二日,陕西总督孟乔芳奏请酌议地方官员,“乞将原毓宗调任山西汾州道,乞将汾州道马鸣佩… …准调陕西布政。乃残破纷科之地,寄以出纳之司,用以表率僚属,甫为就近转移,… …敕下… …原毓宗、马鸣佩互相更调”[2](第3册P907)。“顺治二年十二月十九日山西巡抚马国柱揭请遴补臬司,… …守宁道臣娄惺伯精敏开爽;谳巡南道臣姚恭老诚持重,… …守东道臣吴一元,详慎劲干之材,此三臣者若得一人从近任使,朝命夕就职。”[2](第3册P1481)
以上两则材料说明,在顺治初年督抚就有保举藩臬的权力。那么是多长时间保举一次?是保举本省藩臬还是他省也可保举?地方其他官员有没有保举藩臬的权力呢?我们通过陕甘巡按许弘祚和湖广巡抚迟日益的题本可以看出:“顺治四年八月之十八陕甘巡按许弘祚揭荐方面官员,… …奉命按部两河,一年事竣,职巡历所至,先询各官之臧否,地方之利病,军民之疾苦,一刻不敢稍怠,以求毋负简命,… …监司首行举核,以振激扬,… …应荐方面官:按察司按察使郑清… …。”[2](第6册P3803)“顺治八年三月之六湖广巡抚迟日益揭荐方面官员,… …循例甄别方面官员以备擢用事,窃照藩臬、司道,为方面重臣,所恃以表率守令,屏翰地方,与职等分猷宣力,共襄厥事也”[2](第12册P6811)。
通观上述两则材料,可知顺治初年,督、抚、按每年都要对地方官员进行甄别,以备皇帝选用和任使,有的督抚还可以对有能力的官员直接要求皇帝任命其为当地的布政使或按察使。如顺治七年,湖广巡抚迟日益就请求皇帝任用粮道李参议为当地左布政使。康熙年间,对于督抚举荐人才年限又有改正:“初制,督、抚升迁离任时,荐举人才一次。嗣令岁一荐举,部议大省限十人,小省限三四人,后复改二年荐举一次。自顺治十八年停差巡按,乃定各省巡105抚应举方面有司、佐贰、教官员额,总漕、总河应荐方面有司、佐贰额,亦著为例。康熙二年,御史张吉午奏:`三年考满之法,一、二等称职者,即系荐举,请罢督、抚二年荐举例。'”[3](卷109志84)由此可知,在顺治年间实行过一年荐举和两年荐举地方官员的措施,康熙二年后停止,只以三年考满作为对官员保荐的标准,所以在康熙年间我们只能看到,督抚对当地藩臬的任职情况向皇帝汇报。川陕总督佛伦的奏折就能说明:“康熙二十八年,皇上特颁谕旨,授奴才为山东巡抚,在任三年余,凡事皆蒙万岁主详尽指教。… …奴才属下有司员二名,一总管钱粮,一执掌通省之法,若未能传宣实施圣主训旨,恪守厥职,则奴才亦难独自行事。山东布政使杨廷耀,虽才无优长,然为人正直,操守甚好,甚合布政使任。又按察使喻成龙,才技优长,操守清廉,能惩恶劝善,倘用于要职,必有所。”[4](P31)除川陕总督外,两江总督阿山、山西巡抚噶礼、川陕总督博霁等都对本地布政使、按察使的任职情况向皇帝奏明。但是从来没有出现过要求某人为当地的布政使或按察使。
雍正年间,为了更好地统治地方,在藩臬的任用上开始听取督抚的意见,即使有人对当地的藩臬有过微词,如果督抚认为可用,雍正也不会对藩臬作处分。请看《安徽巡抚李成龙奏请暂留臬司朱作鼎效力折》(雍正三年正月十一日):“圣主体恤下情无微不至,臣倍加感激。… …朱作鼎自到任,办理事件原无贻误,江省民情亦所熟悉,近来蒙皇上谆切垂训,更知凛惕,似可暂留策其后效,倘不益加勉力,臣当不时奏参。”“朱批:朱作鼎,年羹尧奏数次言此人断不可,而朕向他处访问,却未闻其劣绩,不过庸碌些,所以向你询问。既好,何必言他。”[5](第2册P286)这是在有人对朱作鼎参劾后,雍正帝依然听信了安徽巡抚的话,并没有对朱作鼎作任何处分。而且,督抚可以就所知道的任何藩臬的情况,向皇帝作汇报,并不局限于某地藩臬。这点,在浙江巡抚李卫的奏折中就有充分表现:“臣前次曾奏新升江西藩司陈安策在峄县贪酷非常,剥民捐升,仅离臣家一百二十里,闻其有才,并未识面,以后居官之处,臣皆不知。”“上江臬司朱作鼎向任黄县及大同府任内贪劣昭著,后为江南驿盐道亦属不堪,及升臬司贤否,臣不知其详。新升河南藩司黄琨,其人奸巧,本质不好,不宜大用。”[5](第4册P565)李卫对所知的15位地方藩臬向雍正帝作了说明,以备雍正帝选用。为了更好地选任地方大吏,雍正七年下了一道上谕:“外任督抚藩臬为全省之表率,关系綦重。每当简用之时,常以一时 106 不得其人,深劳念虑。凡内外大臣,受国家厚恩,均当留意于平时,秉公奏荐,以尽事君之道。京官自学士侍郎以上,外官自藩臬以上,着各人密保一人,将其人可胜督抚之任或可胜藩臬之任据实奏明,不必拘定满汉。”[5](第17册P231)在这道上谕之后,保荐藩臬的现象越来越多,而且对于保举藩臬不再有时间限制,如果有合适的人选,可随时保荐。甚至,有的督抚在考察当地藩臬不称职的同时,可以直接要求皇帝将自己信任的人任命为当地藩臬。我们通过下述两江总督史贻直的奏折来看:“现任苏州布政使高斌,操持严谨,敬慎小心。现在办理庶务,虽不至于舛错误事,然才非明敏,拘谨有余而肆应不足,以之久居江苏藩司之任,员缺似为相宜。浙江布政使张元怀,臣素知其才猷敏捷,识见聪明,堪任繁剧之任。… …臣恳请皇上圣恩,得将布政使张元怀调补苏州布政使,即将苏州布政使高斌仍调补浙江布政使。… …转移之间,实于江浙两省地方均有裨益。”[5](第19册P652)这是总督要求皇帝对藩司进行改调的一道奏折。雍正帝听取了史贻直的意见,将两省藩司对调。
但是,雍正年间每省藩臬都是皇帝与地方督抚商议的结果,而不是在雍正帝下上谕后,就唯督抚是听。这一点从河东总督田文镜奏报山东臬司公元不能胜任的奏折中可以看出:“公元到任以来,人止谨厚,才不优长。所办一切案件,不能详慎平凡,… …经臣屡为指驳,令其更改。… …今山东藩司荷蒙圣恩,特简孙国玺补受,已庆得人。惟臬司尚乏干员,… …伏查山东盐法道唐绥祖才识优卓,奉政勤敏,虽未能事事悉归尽善,而听断详明,居心公正,去岁两署臬篆,办理有效。今夏又经臣奏明将东省三案委令审理,已据陆续审解,情罪相得。… …又山东登莱青道孙兰芬操守谨严,强干明白,不避嫌怨,亦有断狱之才。… …豫省河北道朱藻… …。唐绥祖精察明允,孙兰芬、朱藻风规整饬则各有所长,然于臬司一官均堪胜任,其山东按察使司可否于此三员之中仰祈圣恩简用一员,则东省刑名不致业脞,吏治民生均有裨益。”“朱批:公元原料不胜臬司之任,此奏朕嘉悦览之。唐绥祖好,另有谕旨;孙兰芬性遇于急,不宜刑名总汇。朱藻升转稍急骤些,河北道亦属要任,再数年看或可调用盐道,卿斟酌遵旨具题来。”[5](第17册P126)田文镜给雍正上折,要求简用自己所选三人中的一员,雍正均拒绝,并要求田文镜再保荐合适人选。可见,皇帝还是牢牢把握着藩臬的用人大权。106
综上所述,从顺治初到雍正末督抚对藩臬的保举经过了一段上升期。通过《雍正朝汉文朱批奏折汇编》和《清实录》的统计,雍正朝很多藩臬都是由督抚保举的。这说明,督抚保举藩臬的现象越来越普遍。然而,这种情况在乾隆时期发生了变化。
2. 第二阶段:乾隆初—道光末,督抚保举藩臬的停滞期
乾隆时期,由于督抚题补官员人数越来越多,为防止对皇权专制产生威胁,乾隆帝于乾隆二年四月十三日下了一道上谕:“各省督抚题补人员,因恪于部例而要地需人,遂许其折奏,允其所请,以致违例升用者颇多。在各省督抚… …遂于其中或同年或同乡或世谊或世谊之同乡,违例折请补用者是繁有徒矣。夫以朝廷之官阶岂可为私门之桃李?嗣后督抚折奏补用人员者,著于折内声明本人科分、籍贯,以凭朕斟夺。”[6](第1册P175)这道上谕虽不是专门针对督抚保举藩臬的,但是可以看出,在经过雍正年间督抚大规模保举藩臬以后,中央政府开始有意识地限制督抚的保举权。乾隆年间已经改变了顺康雍年间的保举重点———作为地方高级官员的藩臬,而是更注重对地方中低级官员的保举。如果有督抚保举藩臬,不但会遭到皇帝的拒绝,而且会耽误被保者的前程。下面的材料就足可以说明:“谕军机大臣等:据杨景素奏,直隶布政使单功擢病故一摺。夹片内另请将尚安、于易简二员,简授一员等语,大属非是。两司为各省大员,非督抚所当保荐。… …于易简,从前虽在直年久,而自知府、运使,用至臬司,迁擢过骤。即就其才具而论,虽尚能办事,再经数载,授以藩司,亦可胜任。今有此一奏,转须迟用数年,是爱之适以害之。”[7](卷1089乾隆四十四年八月)乾隆年间督抚保举藩臬的制度被禁行后,藩臬的选任就牢牢掌握在皇帝的手中。正如乾隆帝所说:“藩臬为通省钱谷刑名总汇,皆朕特加简畀。”[7](卷1201乾隆四十九年三月)禁止督抚保举藩臬一直到道光初年都没有什么变化,督抚保举藩臬进入停滞期。但是,道光末外敌入侵打破了这种僵局。
3. 第三阶段:道光末—清朝结束,督抚保举藩臬的高潮期
道光末年,帝国主义开始大规模入侵中国,引发了第一次鸦片战争。面对外敌的入侵,国家对人才的需要就更加迫切,因而督抚的保举权迅速扩大。我们来看道光三十年下的两道上谕:“谕内阁:吏部奏各省保举人员一折,所有安徽巡抚王植保举之布政使蒋文庆、按察使李本仁,山东巡抚陈庆楷保举之布政使刘源灏、按察使王懿德,浙江巡抚吴文镕保举之布政使汪本铨、按察使黄宗汉,均著该抚饬令分起先后来京陛见。”[7](卷12道光三十年六月)“又谕:吏部续奏各省保举人员一折,所有江苏巡抚傅绳勋保举之江宁布政使杨文定、江苏按察使联英,山西巡抚兆那苏图保举之布政使蒋蔚远、按察使孔庆鍸,协办大学士陕甘总督琦善保举之甘肃布政使张集馨,贵州巡抚乔用迁保举之按察使武棠,均著该督抚令来京陛见。其所保同省之藩臬,著该抚饬令分起先后来京。”[8](卷14道光三十年七月)从上面两段材料中我们很容易看出,道光末年一定又下了要求督抚保举藩臬的谕旨,从而出现了督抚保举藩臬的高潮。曾国藩在金陵克复后,先后上保案六起。这种现象到清王朝灭亡也没有再被皇帝禁止过,甚至由于督抚权力的不断扩大,督抚可以直接对藩臬进行任命,从而使藩臬在地方对督抚的制衡失去作用。
综上,在清代,皇帝对于督抚保举藩臬的态度是不相同的。是什么原因使得清帝王的态度发生转变呢?这就要从督抚保举藩臬的利弊说起。
二、 督抚保举藩臬的利弊分析
清代帝王给予督抚对地方高级官员———藩臬的保举权,其目的就是能够有利于皇权的统治。所以,督抚保举藩臬的积极意义在于:
第一,在不危及皇权的条件下,有利于国家的治理和人才的培养。“藩臬二司亦系通省大吏,非比道府州县只有一二专责,尚可节取用至之。此二员,则上佐督抚,有匡襄之任,下统群属,有表率之责。而裕国充饷、察吏安民皆有攸赖,实系一省之理财用人刑政总汇。”[5](第5册P121)可见藩臬在地方行政机构中的重要性。虽然皇帝可以通过会推或者吏部题名的方式选用藩臬,然而对于藩臬了解最确切的还是地方督抚。允许督抚保举藩臬就使得督抚和藩臬由于互相了解,在办理地方政务的时候就更加顺手。此外,督抚也可以通过对藩臬的考察,提供藩臬的任职情况。经督抚考察不胜任的官员,或调任别职,或降调他官,有能力有才识的官员,通过督抚保举可以升任藩臬。清代尤其是雍正时期,许多藩臬都是通过保举上任的,如费金吾、迟维喜等人。今日之藩臬即明日之督抚,藩臬保举得当,就为将来督抚的选任储备了人才。
第二,对皇帝本人而言,分担了其用人负担。清代皇权高度集中,皇帝牢牢掌握着中央和地方的用107人权。对于中央官员来说,皇帝了解较多,而对于地方官员,皇帝了解的途径有限。所以,允许督抚保举藩臬,实际上是分担了皇帝对地方高级官员的用人负担。雍正十年,当有人为他保举藩臬时,雍正帝说:“外任督抚藩臬,为全省之表率,关系甚重。每当简用之时,常以一时不得其人,深劳念虑。凡内外大臣,受国家厚恩,均当留意于平时,秉公奏荐,尽以人事君之道。”[9](卷80雍正十年四月)每当藩臬缺出,他都为寻找适合的人选而发愁,所以允许督抚保举藩臬,实际上是在分担自己的负担。凡事有一利必有一弊。督抚取得题官择人的权力,尤其是对地方高级官员的选择权,就意味着他们可以把握藩臬的政治生命和仕宦前程,因此这种保举权的下放,也产生了一些弊端:
第一,对于皇权而言,督抚保举藩臬权力的不断扩大,超过一定的限度,就会危及其统治。督抚保举藩臬有两个高潮:一是在雍正时期。雍正年间的藩臬大多数都是督抚保举或者是督抚与皇帝共同商量的结果。这样做使得督抚藩臬互相了解,可以更好地统治地方。但是如果长此下去,就有可能导致朝廷失去对地方的控制。乾隆帝曾经说过“若督抚藩臬联为一气,则何事不可为”[6](第14册P139)的话,因此,乾隆至道光末年一直不赞成督抚保举藩臬。这种情况在道光末年由于外敌的入侵而发生变化,形成咸丰年间督抚保举藩臬的第二个高潮。军兴以来,朝廷屡屡降旨,要督抚不拘资格保荐人才。例如:“苏浙糜烂省份,人皆视为畏途,… …惟有选择能战之文员,… …或能渐集乃事。并著曾国藩、左宗棠,随时访查,将能胜苏浙两省监司道府之员,保奏前来,以备简用。”[10](卷15同治元年正月)同治元年十二月,清廷又命曾国藩保举藩臬人才。同时,保举任用程序也趋于简单化。一般保案列名不加考语,由督抚开单呈报,皇帝特旨允准,吏部照折注册就行。在这个督抚保举藩臬的高潮到来之后,清廷失去了对藩臬任用的权力,尽管后来清廷采取了许多措施,希望收回这项权力,但是由于督抚权力的扩大,想要收回已是不可能的事了。
第二,对于督抚而言,对藩臬的保举权的扩大,更有利于地方势力的增长。清代统治者为了控制督抚,在地方政权中有意识地给予藩臬权力,以便在政治、经济、刑法等各个方面对督抚形成限制。如《雍正汉文朱批奏折汇编》中对于督抚的官箴的折奏就有71折,皇帝可以通过藩臬及时了解督抚的任官情况。乾隆帝也说:“夫督抚果能公正自矢,毫无欺隐,固不待旁人之纠察,若使稍有未协,而两司均得据实入告,则督抚亦有所防检而不敢恣,此亦互相觉察之一道也。”[7](卷324乾隆十三年九月)可见,清代皇帝是希望在地方统治中形成督抚与藩臬权力的制衡,从而更好地维持地方统治。但是,督抚保举藩臬权力的不断扩大,就会使得这种地方均衡遭到破坏。清末,曾国藩以两江总督督办江南军务的名义,先后将湘军统领刘长佑、严树森、江忠源等保举为地方藩臬,进而成为地方督抚。由此可见,这些官员原来是由皇帝选举,向皇帝负责,现在由于督抚的保举,他们开始对督抚负责,从而造成地方权力失衡。
总之,督抚作为一省最高长官,不仅有察吏之责,而且具有题缺择人的权力,特别是对藩臬等地方大员的选择,更决定了督抚与地方吏治关系匪浅。但是,督抚保举藩臬的权力必须在维护清朝统治和加强皇权的基础这“度”上。清初统治者能够很好地把握这个度,使督抚保举藩臬能够顺利进行,并为清朝统治服务;清末由于外敌的入侵和社会形势的变化,清统治者最终失去了在这个“度”上的主动权,导致督抚权力膨胀,地方实力均衡态势被打破。
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