一、何谓“皇权不下县”

传统中国社会的权力体系是金字塔式的，塔顶是皇帝，谓之“皇权”，又或有“国权”、“王权”之称。“君主之国权，由一而散于万”[1]，尤其是在大一统时期，由行政区划层级构成的权力结构成为皇权向下延伸的象征，其中最为稳定的是县级行政权力。从历史上看，县以下多属乡官或职役性质，其职能也多以赋税、治安为主，一般不被视为职官系统[2]。仅就职官设置而言，县下似乎出现“行政真空”，那么国家对县以下是如何控制的，以及由此引发的国家与社会的关系就成为学术界长期关注的话题。

1993年，以研究“三农问题”著称的温铁军首次针对历史时期国家基层治理策略提出 “皇权不下县”的主张，但在当时并未引起太多关注。直到上个世纪末，“三农问题”日益引起最高领导层、学术界、媒体的广泛关注，温铁军于1999年发表了被引频次很高的《半个世纪的农村制度变迁》一文[3]，对建国以后土地制度变化、乡镇企业改制、农民收入、城乡二元结构、农村政治体制等问题全面阐述了其见解及应对措施。在这篇文章中，温铁军再次议及传统社会对基层的管理模式，论述了“皇权不下县”这一概念：

由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下县”。解放前县以下虽然设有派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。农村仍然维持乡村自治，地主与自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。

温氏认为历史时期“皇权不下县”，县以下有自治传统，其原因是小农经济高度分散，政府直接面对小农的交易成本过高。在这一历史依据下，温氏提出了改革乡镇体制的设想。在2000年出版的《中国农村基本经济制度研究——“三农”问题的世纪反思》一书中，温铁军针对其时正在试点的“税费改革”阐述历史时期税费制度的特征时再次指出：

历史上由于农村人口庞大、农业剩余少，农民作为纳税主体，不仅数量多而且过度分散；政府征收农业税费的交易成本高到无法执行的程度。因此，统治者才允许农村基层长期维持“乡村自治”。自秦代建立“郡县制”以来2000多年里，政权只设置到县一级，国家最低管理到县级。这是我们这个农业剩余太少的农民国家能够维持下来的最经济的制度[4]

平心而论，温铁军虽然最早提出“皇权不下县”，但并未有过系统的学术论证。但他将这一对传统社会基层治理的认识与广受关注的农村体制改革联系起来，以故甫经提出，便引起强烈反响[5]。研究者围绕乡镇一级政府的去留展开论战，赞成者以之作为取消农村基层政权的理论依据，而反对者亦以古今形势不同，时移事易应之。然而，双方却对历史时期是否是“皇权不下县”这一重大命题和理论前提不曾展开交锋，似乎均予以默认，如以《我向总理说实话》一书闻名的原湖北省监利县棋盘镇党委书记李昌平撰文称：“有的人引用‘皇权不下县’来要求撤销乡镇，实行乡村自治。殊不知‘皇权不下县’的时代与现今的时代不同”[6]，也默认了这一命题的合理性，只是对由该命题所推导出的具体农村政策有所质疑。

秦晖是较早对该理论提出质疑的学者之一。他对温铁军的这一概念先作了进一步的引申发挥，认为完整表述应为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治、自治靠伦理，伦理造乡绅”。这是对温铁军“言而未尽”之处的补充，从而使得孤零零的“皇权不下县”变成一个逻辑上首尾相连的体系，并将学界有关乡村社会研究的几大话语如宗族化、乡绅社会、自治体系、传统礼治等纳入其中，环环相扣，构成一个新的宏大命题。秦晖的引申并不意味着他对这一命题的认同，相反，该命题是如此宏大，以致从任何时代选取个别案例都可以形成有效质疑。秦晖利用走马楼出土的吴简所反映的魏晋时期乡村状况，提出两点质疑：一是宗族化是否存在？即使是世家大族最为兴盛的魏晋时期，乡村宗族化也并不明显；二是县以下存在着发达的基层组织，上级衙署委派乡级的乡吏职责十分广泛，不仅不能体现“乡村自治”，反而可被视作国家政权延伸至乡的产物[7]。他更进一步，反其道而行之，认为并非是“国权不下县”，应该是“国责不下县”[8]。王奇生也提出了类似观点，他承认帝制时代中国官僚机构末梢是县级衙门，县官是封建官僚系统中最低一级的“朝廷命官”，但这并不意味着县以下基层社会完全处于“天高皇帝远”的权力真空状态，一方面基层社会本身在地缘、血缘的基础上不可避免地衍生出一些权力，另一方面，历代统治者亦建立了各种非正式的基层政治组织[9]。统观以上诸论点，皆以历史时期基层社会的各类非正式组织的存在来反驳“皇权不下县”，其实并不能从根本上动摇其理论根基。这是因为“皇权不下县”中的“皇权”二字是取其狭义定义，专就国家正式委派的职官和行政机构而言的，而不是指广义的皇权及其衍生物，那是无所不在的。它真正的理论根基在于区分皇权对县以上和县以下不同的治理模式，县以上通过建立科层式的官僚机构进行直接统治，而对县以下借助三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织进行间接统治，从而缓解了传统社会资源不足的困境，并因介入力度较弱而为宗族、士绅留下了运作空间。这类基层组织是不是属于官僚系统，是有很大争议的，王奇生也承认“这些基层组织的负责人不是正式的官员，也不享受官员的待遇，所以只能称为准政权组织或附属政权组织”，无疑承认了县以下的确不曾存在正式职官。秦晖举出吴简中记载的大量乡吏，认为他们承担了大量行政职能，是代表皇权的。但承担的行政职能多少与是否是官僚机构不能画上等号，就如同清代县衙存在的大量攒典、吏员一样，承担的职能几乎无所不及，但这并不妨碍我们认为他们仅仅是吏而不是官，即使在清人眼中，他们也有明显的区别。历史学界有不少学者对“皇权不下县”一说持有保留态度，经常有较激烈的争论，但就笔者所见，大多并未形成有针对性的系统的文字表述，这或许是认为这一概念明显不符合历史实际，无澄清之必要。其质疑的依据仍然和王奇生等人一样，着眼于基层行政组织的性质上，而其力度稍弱，难以定谳。不能在县以下寻到言之凿凿的职官，对“皇权不下县”就难以构成有实质意义的质疑。笔者所见，将视角投向县以下的官僚人员的仅有两位，一位是魏光奇，他在《清代“乡地”制度考略》一文中注意到广东等地区佐杂分管辖区的存在，认为“这种体制的实行，实际上意味着在州县之下划分了行政区（尽管职能单一），设置了国家正式官员，所谓‘皇权不下县’的体制因此被打开了缺口”[10]，这一见解相当犀利，但作者仅仅点到为止，这一分防的数量如何，其职能如何（该文认为其职能单一，事实可能并非如此），与县级行政官员之间的关系怎样，该文并未论述。其中更关键的一个问题在于这种佐杂分防并统领县下基层组织的现象是何时出现的，正是认清“皇权不下县”体制是何时打破的，这一关键性问题，该文称“至迟在18世纪上半期就已经开始”，尚缺少例证支持，因此，需要更多实证性的研究来支撑。另一位是张研《对清代州县佐贰、典史与巡检辖属之地的考察》一文[11]，虽认识到佐贰等官员领有辖地，但作者认为这并不构成对“皇权不下县”的疑问，其理由有二：一是数量少，二是职能单一。这从具体的研究来看，这两大理由仍需讨论。

温铁军提出的“皇权不下县”这个词虽是新的，但其表达的内容却是旧的。“皇权不下县”关涉的是两大命题，一是传统社会的“非国家化”，一是近代化带来的国家权力向基层社会的渗透。认识传统社会的非“国家化”意味着对取代国家而成为乡村实际统治者的宗族或者乡绅地位的认知，由此延伸出“宗族化”和“乡绅社会”等命题。而对国家权力何时向基层社会渗透，则又关系到如何评判现代化对基层社会的改造及其后果。这两大问题一直为国内外学术界所关注、讨论，并非自温铁军始。温铁军的贡献是将这一命题简约化并将之与现行农村政策联系起来，以故获得了比类似观点、理论更大的学术与社会反响。

早在20世纪40年代，费孝通在《基层行政的僵化》、《再论双轨政治》中就形成了对中国社会结构“双轨制”的全新认识。他发现牵制专制统治有两道防线，一是传统皇权的无为主义，另一个就是行政机构范围上的限制，使得皇权并不直接针对每个家庭：

我们以往的政治一方面在精神上牢笼了政权，另一方面又在行政机构的范围上加以极严重的限制，那是把集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中。中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的。[12]

在费孝通看来，皇权的象征是官僚制。中央所派遣的官员到知县为止，县以下没有任何行政单位。中央所做的事情是极有限的，地方上的公益不受中央干涉，由自治团体进行管理，实际上就以县为界将中国的政治结构划分为县以上的“中央集权”和县以下的“自治体制”，从“县衙门到家门口”成为中国历史上最重要也最有趣的一段路程。负责沟通两者之间的关键阶层就是绅士，由此提出中国政治结构的双轨制：一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成‘皇帝无为而天下治’的局面[13]。单就传统乡村治理模式而言，费孝通“双轨制”的论述与“皇权不下县”并无不同。

国外学者对中国的社会治理模式的观察也得出过类似的看法。较早的可能是出自马士1913年的《中朝制度考》一书[14]。20世纪初，德国社会学家马克思·韦伯在《儒教与道教》中也注意到中国疆域是如此广阔，而正式官员的数目极小，决定了国家对社会的管理是粗放式的，“正式的皇家行政，事实上只限于市区和市辖区的行政。在这些地方，皇家行政不会碰到外面那样强大的宗族血亲联合体，——如果能同工商行会和睦相处——会大有可为的。一出城墙，皇家行政的威力就一落千丈，无所作为了”[15]。美国学者吉尔伯托·罗兹曼《中国的现代化》一书指出中国帝制时代晚期地方政府在县一级有它的基层组织，而农村并没有显示出有关一级政府一般假设的某些特征，农村和城镇没有正式的政府，而且缺少负责当地政治生活的或者由更高一级统治者制定的社团机构，农村不是上至中央政权的链条中的一环[16]。费正清在《剑桥中国晚清史》中区分了两类政府统治的方式，他认为州县官是“表面上管辖着一个约有20万～25万居民的地区”，事实上“政府统治的活动可以区别为两类：一类是往下只到地方县一级的正规官僚机构的活动，另一类是由各地缙绅之家进行领导和施加影响的非正规的网状系统的活动”，“中华帝国是一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制来统治如此众多的人口”[17]。

“皇权不下县”的分析路径与西方近年来热门讨论的国家自主权也有一定相似之处。英国学者迈克·曼区分了两个层面的国家权力，其一是国家的专制权力，即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围；其二是国家基础性权力，即国家能力，指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。而传统中国社会存在着看似矛盾的两个特征：国家管辖范围宽泛，专制权力强，但另一方面国家实际渗透能力软弱，其中的一个表现便是有效的官僚制度难以建立，中央权力只能有效控制到县级[18]。

综而言之，“皇权不下县”这一词语的出现虽然是近十几年的事情，而它所要表达的对中国传统乡村治理模式的认识早已有之。但近年来引起的关注与讨论溢出学界之外，一方面是因“皇权不下县”以简洁的语言概括了中国传统乡村治理的特色，另一方面也与学界、社会对“三农”问题的关注有关，是现实折射于学术研究的结果。从这一概念本身的内涵与外延而言，它本在讨论皇权存在的空间范围，但事实上由此引申出乡绅社会、地方自治、国家与社会二元对立、乡村社会非国家化、市民社会等话语范式。从学术界已有质疑来看，更多局限于对传统社会基层组织与皇权关系的讨论，而这些基层组织无论是秦汉领取国家俸禄的乡官也好，抑或南宋以降形同职役的保甲、里甲组织，其身份及与皇权的直接联系始终是“暧昧不清”的，从这一角度展开的质疑终觉有“隔靴挠痒”之感。而对其最关键的一个理论前提即县以下不曾设有正式的职官，也不曾有过任何行政机构，以往的反思未曾特别关注，或关注不够，似乎都予以默认。问题在于，县以下确实不存在正式的职官吗？前文已充分证实县以下存在大量的正式官僚人员，且其数量较多；依据档案、方志等文献，实证这些官僚人员在其管辖区内承担大量的行政职能，甚至近乎与州县无疑，并成为县以下的行政划分，得到官方和民间的双重认可。

二、县以下的职官体系及其性质

   职官是政治制度史所要研究的内容，传统学界对此着力甚深，大体而言，中央官制研究的较多，地方官制研究的较少。而且，在地方官制研究中，又集中于正印官。一个县级行政机构，除了正印官外，还存在其他辅助职官，通常称作佐贰官、杂职官，统称佐杂官或僚属官，但学术界对他们的存在不是视而不见，便是认为无足轻重。以清代官制史研究而言，佐杂官所受的忽略由来已久，由瞿同祖大作《清代地方政府》中的相关论述可见一斑。全书仅在其中的一小节论述了《佐贰官的卑微》，篇幅远不及衙役、书吏等低级吏员。瞿同祖认为僚属官在地方政府中只扮演着卑微的角色，除了那些被委以特定职责（如河务、邮驿、治安、典狱）的僚属官员外，他们大多仅有一些琐碎的、有时甚至不确定的职责，所以常常被称为“闲曹”或“冗官”，在地方行政中仅占非常次要的地位[19]。瞿同祖对僚属官行政地位的忽略并非偶然，这是一种带有相当普遍性的看法。问题是：既然僚属官在地方行政中是如此卑微，以致其职能完全可以被幕友和长随取代，为什么它们还会在清代行政制度设计中长期存在，要知道清代的行政理念一向注重裁革冗员。对佐杂官的忽视当然也有客观因素，史料尤其是细节性史料的缺失是其中之一。官文书中少有记载，就是在地方志甚至州县志、乡镇志中，僚属官都是可有可无的，大多仅限于姓名的著录与律令条文的摘引、抄录，以至于他们在基层行政中起到何种作用，很难知晓。笔者注意到瞿同祖在论述僚属官的职能及其在基层社会的作用时，所使用的材料大多是官文书，如《清会典》、《户部则例》等，问题恰恰就在这里。官文书中所载只是出自制度设计，实际运行的却未必如此。因此，拘泥于制度条文的勾勒与梳理，远远不能看出僚属官在地方行政中的实际作用，更不能有效解释这些看似完全无用的职官为何会在基层社会长期存在。

   据《大清会典》的记载，作为州县政府的佐贰、首领、杂职官有：

州佐贰为州同、州判，县佐贰为县丞、主簿，所管或粮、或捕、或水利。凡府州县之佐贰，或同城、或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕，或兼管水利[20]。

这些佐杂官是知县政府的组成部分，从制度设计上，各自分管特定职责，拥有品级，其任命经由吏部，且有一定的升迁空间，属于官僚体制的末端，分享皇权，这应当是无可置疑的。自秦汉施行郡县制以来，全国大致设有一千多个县，其“建置之始，或以版籍之蕃庶，或以讼诉之浩穰，或以防寇盗之变，或以示形势之重，皆有意谓，不徒置也”[21]，大体稳定。虽然每县管理的幅员很广、人口又多，但国家所设立的县级政府班子却是非常薄弱，以清朝为例，一个州县，一般只有正印官一人，设县丞、主簿、巡检司等僚属官的并不多，平均每县只有一两个不等。这当然是受到了传统社会资源不足的制约，不得不通过间接管理与意识形态控制手段等节约机制作为补充[22]。

佐杂官驻地和辖区的选择决定了其权力行使的中心与控制范围，也是探究他们在基层社会所发挥的实际作用的关键。从历代正史《职官志》、《地理志》中我们很明显的发现，知县与佐杂官基本上是同城而治，甚而同署办公，很少有例外的情况发生，清代以前基本如此，巡检司除外。巡检司相当于地方政府的治安机构，是警政系统。它最早产生在唐末五代时期[23]，宋元时期陆续有所发展，其职能也逐渐固定，成为隶属于州县政府的治安机构，一般设在州县位置重要、人口众多的要地，这实际上已经突破了国家行政机构不在县下设治的惯例。到了明代，巡检司尤其发达，遍布天下，总数达到传统社会的顶峰[24]。明末清初其设置有所收缩，但仍然保持了千余个左右。虽然平均来讲，大概两县才设置一处，但因为分布不均，长江以北的省份数量较少，而南方各省平均每县一处，故从整体而言，每县设于县下的巡检司不多，但在广东、江南等地，其数量依然非常可观。

如果说清代巡检司一般设于县下只是沿袭了前代做法，在制度上并无新意的话，那么佐贰官的分防便是清代地方制度的特色。这一分防对基层社会带来的影响尚少人关注，其意义至今仍未能予以充分揭示。

这些佐贰官在清代之前，是与正印官——知府、知州、知县共同驻扎于府城、县城的，《明史·地理志》中我们看不到有驻扎在县以下的记载。但是到了清代，这些佐贰官发生了微妙的变化，出现了明显的分流，一部分仍然驻扎府城、县城，另一部分则逐渐移驻乡村，清代文献中常称作“分防地方”，这就是《大清会典》中所说的佐贰官“或同城”、“或分防”的由来。这一过程是从清初开始的，由于佐贰官的总量在清代未发生太大变化，分防的越多，同城的越少，到了晚清，大部分佐贰官都分防到了乡间，史籍中这样的记载屡见不鲜。

府的佐贰分防大致可分两种情形：一种是驻扎所属州县的县城，由于与知县同城，其权力行使仍以县域为最小单位，故此处不再讨论；另外一种是驻扎到所属州县下的乡村，如山西省汾州府介休县张兰镇，因地居冲要，原设巡检不足弹压，乾隆二十一年移汾州府同知驻此，管理张兰镇及附近村庄事务[25]。台湾府彰化县鹿港，因是台湾与大陆贸易的重要港口，为便于管理，于乾隆五十一年设同知驻此[26]。乾隆三十五年福建延平府通判移驻瓯宁县上洋口[27]。这些同知、通判品级高于知县，驻扎在县以下的重要港口、市镇，代表了国家权力对乡村要地的严密控制。清代四大名镇——广东佛山镇、河南朱仙镇、江西景德镇、湖北汉口镇等皆有府同知或通判驻扎。而州县一级的佐贰分防，前文已有详细揭示，此处不再赘述。

除了以上所讲的杂职官与佐贰官外，还有其他一些僚属官虽然数量不多，但也有分驻乡村的，有的因无辖区而不在“县辖政区”的讨论范围之内，但仍不失为乡村社会的重要政治力量之一，如：

1、训导、教谕。清代非常重视科举，地方上设有专司学校的职官。“司学校者：府曰教授，州曰学正，县曰教谕，其贰皆曰训导，修四术、造士以倡四民，共成治化”[28]。这些学正、教谕、训导都在县城办公吗？大多是，但也不尽然，这其中尤其应当注意而经常为研究科举制度史者所忽略的一种现象：乡学。在本文第三章论述州县裁撤时，已提到清代特殊的并县政策，是将旧县之地学额另建乡学。训导、教谕等官也因此驻扎乡间，并单独治理一个学区。

2、河泊所、税课司大使、闸官。这几种僚属官各有专管事务，或司盐、渔课税，或司河务，均有专责[29]，一般不予民事。有与知县同城者，也有驻扎县城以外的。

3、府经历、照磨。这两类本属府的首领官，极个别的分驻在县下。根据《清史稿·地理志》的记载，清末尚存的分防经历就有奉天昌图府同江口、吉林五常府山河屯、黑龙江绥化府上集厂、肇州直隶厅肇东、大赉直隶厅塔子城、景星镇，湖南永顺府永顺县刘家寨、四川宁远府越嶲厅大树堡、云南顺宁府顺宁县右甸、广南府保宁县普厅塘、镇沅直隶厅恩乐故城、普洱府宁洱县通关哨、威远厅猛戛，贵州遵义府仁怀县温水场等。分防照磨有奉天昌图府八面城、洮南府干安镇，吉林长春府朱家城、贵州黎平府古州等。

4、驿丞。清代驿站管理曾发生重大变革，州县直接经理者增多，故而裁撤了大量驿丞。驿站按照驻扎地点可分为两类，一类是驻扎州县城者，称“州驿”、“县驿”，一类驻扎于县城之外。一般而言，驿丞专管驿站，不予民事，但也有少数例外。如驿丞兼巡检事者，也往往专管一定辖区，参与民事，与一般驿丞职能稍异，如“直隶总督那苏图疏称：永平府属村庄分隶不均，请将迁安县沙河堡八十七村庄、卢龙县附近沙河堡等六村庄归七家岭驿丞兼巡检管辖；抚宁县深河堡四十村庄、临榆县小车家七十七村庄，归榆关驿丞兼巡检管辖。”[30]

以上皆是分驻在乡村的佐杂官。此外，较为复杂的是驻于县城的典史、吏目等典狱官，一般每个州县都设立一员。他们的职能按照典章制度的规定负责监狱事务。但我们在史料中往往会看到典史、吏目分管县城及近城地带的例子。为数甚多，且从第一章论述中，明显看出典史、吏目具有分辖区在全国相当数量的省份均存在。

从表10-1粗略统计来看，嘉庆末居于县城之外的佐杂官至少有一千四百名左右，再加上部分虽驻于县城但分管乡村辖地的典史、吏目，其数量甚为可观。

从本书前述诸章节对各个区域佐杂及其职能的细致分析中可以看出，佐杂尤其是分防佐杂在县以下所从事的行政工作是复杂的，涉及面广，几及县政各个领域。佐贰初设时，均授予一种或几种有限的行政内容，但由于县以下长期缺少职官的存在，这些分防佐贰又具有一定的分防区域，故而在其辖区内具有“国家唯一代言人”的身份，逐渐具有超越其本身官方授权的职能，这一职能的转变是自然发生的。制度上对佐贰最大的约束体现在刑名和钱粮上。刑名方面，佐杂处理辖区内一般性案件基本得到官方认可或默认，一部分佐杂进而具有户婚、田土等案件的裁量权，而另有一些佐杂甚至可处理命案。钱粮方面，从史料而言，似乎大多并不直接参与，但从少量的事例来看，部分佐杂具有协助知县处理粮务的实践，少数地区分防佐贰对辖区内的征粮事宜负有全责，“代县完粮”。可见，佐杂的行政职能并非如制度规定一般是单一的、不定的，而是逐渐超越了制度表达，在实践领域具备了较全面的行政职能，少数地区的佐杂甚至与知县毫无区别。

表10-1：各省佐杂官分驻乡村数量

资料来源：《嘉庆重修一统志》之《各省统部》。

或许有人质疑：即便承认县下佐杂具备较完整的行政职能，但至多可说它不过是具备较多行政职能的县级僚属，事实上并不存在这样独立的有着行政运作的县下地理单元存在，也未必得到官方与民间的认可。此说亦有未妥。前述各区域和个案研究已证明佐杂辖区逐步成为县下具备行政实体的运作单元，并在官方与民间层面得到认可。

清代县辖政区未经过全国统一的规划，大致存在着设置上的疏密和行政职能的多寡，由此形成了不同区域不同县份之间管理模式的差异。这种差异是由地方管理难度不同而引起的，但在全国范围内而言，由于职官总额保持了相对稳定，故而县辖政区无论如何移驻、新设与裁汰，清代财政收入中佐杂官俸经费近似“定额”。这种定额观念与清代财政收支中“量入为出”是一致的，不仅体现于钱粮征收，也体现于职官设置上。这种“定额”观念通过巡检司职能的不断完善和县丞等原居于县城的职官不断移驻乡村，而实现了清代国家权力向乡村的进一步渗透，但另一方面又使得这种渗透受到“定额”观念的约束，无力更大规模的进入，也由此注定了整个有清一代，政府权力虽适度扩张，但基本上仍算是一个传统社会，一个未对基层社会进行全面控制的社会。

清代县辖政区依据其长官行政职能的差异，可以被大致归纳为以下几类：

第一是警区。笔者在所见到的设置佐杂的奏折中，大多数对这些佐杂划定了一定辖区，授予其在辖区内对盗窃、私宰、私贩、窝娼等行为的弹压之责，而户婚、田土等词讼之事，不得干预等等，大体上，仍算作是一个“警区”，这也是清代大多数县辖政区的基本功能。也足以说明，中国历史上基层设治，最早就是由警政引起。唐末五代，巡检司的设置是其始，而到了清末民初，各地巡警的广泛建立是现代警政建立的标志。

第二是分征区。这类县辖政区是由征收钱粮引起的，单独划分一块辖区，令其单独征收，钱粮或径自运送布政使司，或与县域其他地区钱粮合为一体上缴省府。除了上文所谈到的福建、甘肃等地的“分征佐贰”外，其他地区零零星星也有一些类似的现象。尤其是这些分征县丞除了分征钱粮以外，一般仍具有弹压地方之责，甚或具有部分司法审理权，比知县的职责略小。

第三是司法区。这类县辖区一般不具有分征钱粮之责，但与警区性质县辖区不同的是，官方授权其审理一般的诉讼案件。或可受理一般民间细事，或可审理户婚、田土之案，但一般不能直接审理命案，如前文所提及的南部县县丞与巡检辖区，均是此类司法区性质的县辖政区。这类也较为常见。

第四是准县区。这是职责最完善的县辖区形式之一。不仅具有钱粮之责，而且基本除命案以外的所有司法刑名案件均可审理，有的命案也可审理，如贵州册亨州同之类。在众多行政活动中，这类县辖区是被视作与州县平级的单位，如甘肃省的分征县丞与边疆地区的县辖区。

另外还有一类并不单独存在的学区，主要是指乡学而言。乡学通过建立一个单独的学额区并设置乡学训导、教谕等官，从而在县域之外新形成一个学区。但与上述其它各类县辖区不同的是，学区往往并不单独存在，而总是和警区、分征区等同时并存，从而形成警、学合一的县辖区。

由于全国各地佐杂设置的密度不同，从而使得这种行政划分有疏密，管理层次有宽严。笔者浅见，大概有以下两种方式：

一是特殊管理区模式。一县之地，分部分地区归分防佐杂专管，其他地方仍归知县直接管理，实际上是在一县要地增加一个管理层级。这种模式相当之多，尤其是佐杂官设置较少的县份。

二是全县分辖模式。适用于那些分防佐贰较多的县份，足以分辖四乡之地。如广东省广州府，南海县“凡六十八堡，分隶督捕、九江二厅，金利、三江、神安、黄鼎、江浦、五斗口六司”；番禺县已如前述；顺德县，全县设都三：东涌、马宁、西淋，分隶典史、县丞、四名巡检司分辖；龙门县，领都三，“西林计三十堡十二约，捕属三十堡七约，司属五约；曰平康，计三十一约，捕属十二约，司属十九约；曰金牛，计八约，均司属”等[31]。只设置一员分防佐贰的也有采用此模式的，如湖北长乐县，“湖广总督鄂弥达疏称，宜昌府长乐县县丞，改驻湾潭，办理兵米，前经奏准遵行。查该县丞原驻渔洋，在县之极东，今改驻湾潭，在县之极西。应请从长乐县城分划，自北门外仁育之西半乡霞口溪起并礼教、智慧、信孚三乡，归县丞分管。自县起并仁育之东半乡以及义正一乡，归典史分管。凡清查保甲、缉拏逃盗匪类等事，均照调换界内管理。从之。” [32]刚好以县城为中心划界，县丞、典史分辖其半。山东聊城县，县丞移驻沙镇，“专司缉捕弹压，以距城二十里铺为界，管辖二百余村庄，遇有疏防承缉等案。界东仍责成典史，界西则责成县丞。至命盗、钱粮、词讼等案，仍归聊城县审办”[33]，典史、县丞二员同样分辖全县地域。

三、国家权力向乡村的渗透始于何时？——基于中国本土实践的考察

如果“皇权不下县”是传统社会的基本特征之一，紧跟而来的另一个问题是这种特征是在何时被打破的？温铁军将其时限定在中华人民共和国成立以后，而对民国时期的区乡行政建制予以否认，理由是“县以下虽然设有派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府”，问题恰恰在于何谓“完全政府”？从温铁军的论述来看，似乎只有具备了财政、人事、司法等全能职能的政府才是完全政府，才代表国家对乡村社会的全面渗透，但这样的“全能政府”是不曾普遍存在过的。即使在今天，许多乡镇至少是不具备完全司法权力的，数个乡镇才设立一个乡镇法庭，是否就代表今天仍然是一个“国权不下县”的时代？这恰恰与温铁军提出这一问题的出发点相悖。从学界一般的观点来看，国家对基层的组织化渗透是从晚清的现代化转型开始的，确切地讲是从清末新政，建立县以下的区乡政权开始的。杜赞奇认为“从20世纪之初就开始的国家权力的扩张，到40年代时却使华北乡村改观不小——事实上，它改变了乡村社会中的政治、文化及社会联系。国家权力企图进一步深入乡村社会的努力始于清末新政”[34]。萧凤霞在《华南的代理人与受害者》一书中通过对镇、乡、村的个案研究发现传统时代的社区具有较大的自主性，国家利用地方精英分子控制民间社会与社区生活，而20世纪以来，国家行政权力不断地向下延伸，使社区“细胞化”，造成社区国家化的倾向[35]。王铭铭认为萧的论点，基本上符合吉登斯民族—国家的理论框架，即以社区控制力度的强弱来区分传统国家与现代的民族国家[36]。他在对溪村社区的个案研究中，也得出过类似的结论，晚清时期为应对内外社会危机，采用过强化国家政权与地方控制权的政策，到了民国时期，政府对基层社会的干预有所发展，1949年以后进一步强化[37]。此外，费孝通、黄宗智、张仲礼等学者，都曾以不同的方式指出，20世纪以来国家强化自身权力，向基层摄取资源过程的推进，改变了基层秩序。

回到清末新政，这次改革自然在中国地方行政史上具有转折意义，它规定了在县下建立区级政权，推行自治。每县分作若干区，设立区官。对这次政区改革，学术界的关注还很不够，尤其对这次推行的基层政权改革的背景与渊源缺少深入探究，对如何划分区乡不甚了了，对新划定的区乡边界与传统社会固有的名目繁杂的地域单元如乡、堡等如何匹配与平衡不予关注。这次改革是在“五大臣出洋考察”归来之后，因此很自然的，这次基层行政制度改革，被赋予了“现代化”的帽子。但事实果真如此吗？这次基层政权建设仅仅是西方再一次“施法”于这块古老国度的产物吗？

学习清史的人，几乎无人不注意到和前代相比，清代一个显著的特征是人口膨胀。由此带来的种种生态的、管理的压力，学界探讨已有不少，并将之称为“人口压力”。对于行政管理而言，人口膨胀意味着每县管理的人口将增加若干倍。随之而来的必然是管理难度的大大增加。令人疑惑的是全国县级行政单位并没有比前代有明显增长，县级正式官员数量也是如此。清代面临着这样一个特殊的局面，它是如何应对并相对较为稳定的持续下去的呢？

一个解释可以是乡绅的调节作用。官方通过“无讼”尽量避免民众对行政资源的利用，而乡绅在一定程度上充当乡村社会和谐发展的润滑剂，从而规避了由于人口压力带来的管理难度。这是大量论述乡绅的著作中常常提到的，也是“乡绅社会”论者所执的乡绅在历史时期的积极作用之体现。

但另一个可能的也是较有说服力的解释却常常被忽略，而且是清代政府主动的统治策略的调整：区别式管理。笔者浅见，至少有三种手段，第一是政区分等，将政区按照“冲”、“繁”、“疲”、“难”四字区分为“最要”、“要”、“中”、“简”缺，治理难度最大的州县由督抚拣选有经验者调补，而“中”、“简”等治理较易之州县由吏部从初任中拣选，如此则保证了具有最丰富行政经验的州县官任职最难治理的地区[38]；第二是僚属官数量不等，治理艰难之区可酌情添设县丞、主簿、巡检司等，而简易之区则不必或甚少添设，可保证有限的官僚资源优先于要区。这两种手段前代同样采用过，主要适用于县际之间的区别式管理，虽然具体制度之间略有差异。第三便是本文所论述的佐杂的分防与职能的完善，也是清代特有的，适用于一县之内的区别式管理。这些佐杂被派驻乡间，划定一定区域，赋予部分或全部行政职能。而且随着地域管理难度的不同，调整分防佐杂的数量与驻地，在部分治安恶劣、商业繁荣、人口繁多之处重点派驻，从而使有限的行政资源最大限度地用在管理难度最高的地区。通过分防，有效实现了知县与佐杂之间权力的分配，使几成“冗官”的佐杂获得一定专管之权，也使得“一人政府”的知县减少了一定的行政工作。我们从表9-1中注意到，分防的佐贰官以长江以南和直隶地区最多，而它们也正是清代管理难度最高的地区，正反映出清代面对人口压力在行政管理体制上所作出的主动调整，代表了国家权力向乡村的扩张和渗透。

另一个层次的问题是佐杂分防的成本。由于分防仅仅代表驻扎地点的变动，因此，对于整个官员的缺额来讲，其实是一定的，俸禄总额也大体不变，国家财政并不会因此产生额外的压力。同时，佐杂分防多未见衙署，方志中有很多租赁民舍办公的例子，个别虽建有衙署，然而也大多十分简陋，因此，建造衙署的支出也并非是大数目，总体上仍在清代国家财政可以承担的范围之内。这也是佐杂分防得以顺利推行的原因之一。

那么，清代的这种扩张具体是何时开始的呢？因为佐杂中的巡检司自设立时就与知县分治，如果说它们在清代的改变更多是职能上的话，那么佐贰的分防则是清代独有的，也是国家权力向乡村渗透的“风向标”，统计它们分防的时间和数量将有助于我们看到国家作用于乡村的强度。此处仅以《清实录》所载的县丞分防的不完全记录来相对反映这种扩张的时限与强度。

顺治年间未见有县丞移驻乡村的记载。康熙年间有一例：康熙二十九年顺天府密云石匣设立县丞，这是《清实录》所载第一次设于县下的县丞[39]。到了雍正年间，县丞自县城移驻乡村的趋势大大增强。《清世宗实录》一共记载了五十四例移驻或新设事件。                                    

雍正时期，县丞自县城移驻乡村或直接设治于乡村的例子与康熙时期相比明显增多，但也可分为两个时段。雍正七年以前，六年时间仅有五例，平均每年不到一例。雍正七年及其后，移驻例子明显增多，七年共四十九例，每年平均七例。联想到雍正朝巡检司数量变化的趋势，也是在雍正七年及以后出现了剧烈的变动，从清前期逐步减少到此时大规模设置。这不能不让人觉得，雍正中期以后清代基层管理策略发生了较显著的变化。雍正年间的政区改革不仅仅表现为直隶州等统县政区和县级政区的大规模调整上，也在于对县级以下管理体制的重大调整上，其表现是：佐贰官开始大幅度的从县城移驻乡村，并在乡村新设置了若干佐贰官并各自划分辖区；与知县异地而治的巡检司从清代前期的裁撤趋势中，逐步转为增置直至乾隆及其以后趋于稳定。这一基层管理上的调整增加了县下一级管理层次，从而加强了乡村治理并进而巩固了控制力度，这是之前研究雍正朝政区改革所未寓目的地方。

但这种调整又是不完全的。在传统社会条件下，对乡村进行直接而全面的统治会陷于资源不足的陷阱。清代常简单将县分为四乡，东南西北，设若依此将每县分为四个基层行政单位，每个行政单位仅设立一名佐杂，如巡检司，则全国将近两千个县，就要一万个左右基层职官。以巡检司为例，岁支俸银十二两[40]，养廉银一般有三十一两五钱二分、四十两、六十两、八十两、九十两之分，取中间值六十两为率，则一年清政府支出将多增加七十二万两。如果再加上添设佐杂衙署、攒典、弓兵等项，恐怕不下百万两白银之巨，这是清朝财政所不能承受的。因此，清代虽然向乡村进行了国家权力的扩张，但这种扩张又是不完全的、不普遍的，和清末新政直至民国、新中国时期的扩张强度不可同日而语。既看到佐杂分防所代表的进入乡村的意图，又要看到其不足和有限性，这是认识清代分防佐杂的总体思路。

清代确曾有过增加县以下的官僚体系来更为深入农村的议论，其中之一就考虑到扩大佐杂官规模，如冯桂芬《校邠庐抗议》中名篇《复乡职议》。该文中他谈到了“合治”与“分治”，也就是集权与分权的关系。“治天下者，宜合治亦宜分治。不合治则不能齐亿万以统于一，而天下争；不分治则不能推一以及乎亿万，则天下乱”。所谓“分治”，就是分权，冯桂芬引柳宗元《封建论》曰“天子不能独治天下，任之大吏；大吏不能独治一省，任之郡守，郡守不能独治一郡，任之县令；县令不能独治一县，任之令以下各官，此分之说也”。因此，县以下需要官员来治理。那么清代是什么情况呢？“今州县设佐四五人，拨二三人分治各乡，至都图则有地保总司民事，其流品在平民以下，论者亦知其不足为治也。于是有保甲之法”，然而，“地保等贱役也，甲长等犹之贱役”，非官而不能控驭。冯桂芬的建议是“满百家公举一副董，满千家公举一正董”，由里中人荐举，得票多者当选，可以说已经具有地方自治思想的萌芽。然而这些乡职，“不为官，不为署”，以本地土神庙为公所，其上司为巡检，遇有诉讼，先由副董折中公断，不服则送之正董，又不服则送巡检，罪之五刑则送县，严禁越诉。这样一来，乡村普设乡职，而又将巡检作为乡与县之间的桥梁，则势必要再增加佐杂以作承转。冯桂芬建议，“满五千家（地广人稀之县量减）设一巡检”，为最低官职[41]。本质来看，冯桂芬对基层治理的规划思路是全县设立若干巡检，并分划辖区，这是官治系统，至巡检而止。巡检以下设立正董、副董等职，由当地居民公选产生，不为官，但需由政府给予一定俸禄。如果联系到清代雍正以后佐贰进驻乡村的新动向和巡检司等杂职官的调整趋势，似乎冯桂芬的乡村建设思路是将数量不足的基层佐杂官进一步扩大，达到每五千家设立一员的标准，并由此增加“治民之官”，减少“治官之官”，促进基层行政建设。毋庸讳言，当时并没有实现的可能，其原因上文已简要作了分析。以其时四亿人口，姑且以人户比1:5比例，当有八千万户，五千家设一员巡检，当有一万六千名巡检，加上正董、副董的俸银，这是屡屡陷入财政收支困境的晚清政府无论如何难以承受的沉重开支。

到了清末新政，清政府开始调整基层治理策略，准备在各县广设区官，推行地方自治， “分一县为若干自治区域，废一切都图、里甲之名，别定名称，以变其向来之积习”[42]，具体办法后来定为“各直隶州、直隶厅及各州县，应将所管地方酌分若干区，各置区官一员，承本管长官之命，掌理本司巡警事务，其原设之分司巡检，应即一律裁撤”[43]。区官之设，本为警政，但此后诸如社会管理、自治事务皆附加其上，逐步变为一级行政组织[44]。“区官”之设是传统社会国家权力第一次以无可置疑的、普遍的、成规模的方式进入乡村社会，在地方行政制度史上具有转折意义。但如果忽略“区官”与“司”（清时代指佐杂辖地）名称上的区别，这种普设的“区官”又与上述冯桂芬建议的“五千家设一巡检”有何本质区别？这并非仅仅是我们事后的臆测，当时人亦有类似的观点。时任军机章京的鲍心增就对裁撤巡检而改置区官颇为惋惜，“章京前数年在籍，往来郊野之时颇多，及甲辰灾祸，又为乡民筹办善后，至今未已，习知本县丹徒斜袤百五十里，设分司巡检三，考其所为，不过收受赌规、寿礼以糊其口，奸黠固无所畏，然小事犹能弹压，消息赖其察报。若一旦裁去，则远郊之民不知有官，出城数十里便同化外矣。又考其分辖之地不广，乡村耆老随时可入署往见。当时曾设想，若每员虽筹养廉至少二千金，又悉得正途中贤员以任之，则官民相亲，情意通达，数十里中何患不治，由是合为一县、一郡，充极于各行省，治乱视此矣”[45]。

如果深入到县下设区的细微处，我们更可以看到传统的延续。县下设区，区的范围和界限并不是混乱无序进行的，它只规定了按照“固有之疆界”，但何为“固有”，不同地区有着不同的理解。但可以想见，这种划分离不开对传统上得到认同的基层组织区域的利用，这其中就包括佐杂辖区，尤其是在一些佐杂辖区长期固定并得到民众认同的地区。仅举番禺县的例子，有清一代，除县属地区外，番禺县共分沙湾、茭塘、鹿步、慕德里四巡检司辖区。民国元年，清朝灭亡，广东省废除广州府，番禺县直隶，仍沿旧制划分为沙湾、茭塘、鹿步、慕德里四司[46]。民国二十年（1931年）设区、乡，全县划分为8区、55乡、623村。原沙湾司为第一区，原茭塘司为第二、三区，鹿步司为第四区、五区，慕德里司为第六、七、八区。可以看出，民国初期的区乡规划是将巡检司辖区划小、拆分的结果。民国以后番禺县基层区域形态又发生了多次变迁，并最终形成今日的乡镇格局[47]。 但追根溯源，番禺县基层区划的源头正是清代的巡检司辖区，经过民国、新中国时期的不断调整形成今日格局，其总的趋势是划小辖区、增加乡镇数量。再如民国北洋政府时期曾广设县佐，其与清代分防佐贰、杂职又有何本质区别？这些典型案例再次表明，在“现代化”浪潮背后，“传统”始终顽强的“活着”。

清代乡村并非如先前所认为的那样，是一个皇权远离、绅权统治的区域。自雍正中期开始，原本驻扎在县城的佐贰官纷纷进驻乡村要地，并分管一定区域；本与知县异地而治的巡检司等杂职官分管一定辖区，并逐步具备了较完整的行政职能，不仅一般的行政性事务经常参与，命案和钱粮也时有所及，制度所规定的不许佐杂参与刑名、钱粮的规定在基层实践中几成空文；驻于县城的典史也分管了城郭及其周边的区域，从而使得乡村社会拥有了众多基层官员，并进而对基层治理模式产生深刻影响。佐杂官较少的县份施行“特别行政区模式”，由佐杂分管一定区域，知县管理另外县域，佐杂官较多的县份施行“全县分辖模式”（见第九章），全县区域被几个佐杂官分管。这种新型的基层管理模式实际上是一种分权模式，将清代“一人政府”的知县部分权力以析分县下辖区的形式予以分割，既使得原本居于县城，几成冗官的佐杂职官获得一定的专管之权，增加了治民之官，有效缓解了由于人口压力带来的管理负担，是“乡绅”之外支撑乡村有效运行的另外一种补偿机制。同时，佐杂辖区的长期延续，得到了中央模糊的承认，从而在赋税减免等事件中被单独提及并与州县同列，在地方上也在一定程度上构成新的地域认同，成为民众表述地理单元时的一种选择；个别地区由于分县志的编纂大大强化了这一地域认同；个别佐杂辖区可与县级政区相嬗替，暗含了其在地域和职能上具有转变为县级政区的“潜能”。佐杂的这一新动向真正体现了清代基层治理的“特色”，也否定了“皇权不下县”有关县以下不存在行政机构这一理论根基。更进一步，国家权力对乡村的渗透也由佐杂的分防得以体现，这一趋势不是始于晚清新政，而是始自清初尤其是雍正中期以后，只是这种渗透是不全面的，受到了传统社会资源不足的制约。

以一语结束，国家权力向乡村的渗透始于清初，尤其是雍正中期以后。当然，本文对于“皇权不下县”的质疑只是集中于清代尤其是清代雍正中期以后，至于在此之前，“皇权不下县”之所是否仍然适用，仍需在细致研讨各个时代具体情况的基础上再作讨论。同时，对于皇权下县以后，与绅权的关系如何，仍需在今后的研究中予以拓展。

[1] 《法意》按语，《严复集》第四册，北京：中华书局，1986年，第937页。

[2] 可参考赵秀玲《中国乡里制度》一书相关论述。

[3] 《南方周末》2000年8月24日第二版《温铁军：以综合改革解决“三农”问题》报道：“我们（指温铁军等）在1993年曾经提出过解决农民负担问题的观点和建议，认为中国自秦朝设立“郡县制”以来2000年的封建社会都是‘皇权不下县’，政府对于小农经济最低成本的管理方式是乡村自治，而不是国家针对每一个农户的税费管理”。但1993年提出以后，无论在学界和报刊均未引起太多反响。检索中国期刊全文数据库与重要报纸全文数据库，“皇权不下县”首次出现于1999年温铁军《半个世纪的农村制度变迁》一文中（《战略与管理》1999年第6期）。

[4] 温铁军：《中国农村基本经济制度研究—“三农”问题的世纪反思》，北京：中国经济出版社，2000年，第411页。

[5] 2014年12月6日零点据中国知网全文数据库统计“皇权不下县”出现频次，1999年，1次；2000年，1次；2001年，7次；2002年，11次；2003年，24次；2004年，53次；2005年，63次；2006年，75次；2007年，92次；2008年，83次；2009年，81次；2010年，126次,；2011年，144次；2012年，154次；2013年，135次；2014年，134次。

[6] 引自李春根：《农村制度变迁中的乡镇财政与政权建设研究》，南昌：江西科学技术出版社，2006年，第152页。

[7] 秦晖：《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》，载黄宗智主编《中国乡村研究》第1辑，北京：商务印书馆，2003年。

[8] 秦晖：《权力、责任与宪政：中西历史中关于自由放任与国家管制的两种论争》，载高全喜主编《大国》第四期，北京：北京大学出版社，2005年。

[9] 王奇生：《革命与反革命——社会文化视野下的民国政治》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第394-395页。

[10] 魏光奇：《清代“乡地”制度考略》，《北京师范大学学报》（社科版）2007年第5期。

[11] 《安徽史学》2009年第2期。

[12] 费孝通：《基层行政的僵化》，收入《乡土重建》，见《费孝通文集》第四卷，第337-338页。

[13] 费孝通：《再论双轨政治》，收入《乡土重建》，见《费孝通文集》第四卷，第343-364页。

[14] 此点承夏明方教授提示，谨致谢意。

[15] [德]马克思·韦伯，王容芬译：《儒教与道教》，北京：商务印书馆，1995年，第145页。

[16] [美]罗兹曼主编、陶骅等译：《中国的现代化》，上海：上海人民出版社，1989年，第110、111页。

[17] [美]费正清、刘广京编：《剑桥中国晚清史》（1800-1911年）上卷，北京：中国社会科学出版社，1985年，第20-22页。

[18] 参见英国学者迈克·曼（Michael Mann）与约翰·豪（John Hall）有关国家能力、国家权力的分析，引自李强《评论：国家能力与国家权力的悖论》，收入张静主编《国家与社会》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第18-19页。

[19] 瞿同祖著，范忠信译：《清代地方政府》，北京：法律出版社，2003年，第18-28页。

[20] 嘉庆《大清会典》卷4《吏部》。

[21] 吕陶：《浮德集》卷4《奉使回奏十事状》，文渊阁《四库全书》集部别集类，第1098册，台北：台湾商务印书馆，1986年，第36页。

[22] 彭勃、金柱演：《国家与乡村社会关系的发展沿革——“资源—体制”框架的可行性分析》，《中共福建省委党校学报》1999年第1期。

[23] 刘琴丽：《五代巡检研究》，《史学月刊》2003年第6期。

[24] 王伟凯：《试论明代的巡检司》，《史学月刊》2006年第3期。

[25] 《清高宗实录》卷528乾隆二十一年十二月庚午，第650页。

[26] 王云洲：《清代北路理番同知研究》，台湾政治大学历史研究所硕士论文，2003年度，未刊。

[27] 朱批：乾隆三十五年四月十三日福建巡抚温福奏，档号：04-01-02-0138-009。

[28] 乾隆《大清会典》卷4《官制四》。

[29] 参刘子扬《清代地方官制考》。

[30] 《清高宗实录》卷280乾隆十一年十二月乙丑，第653页。

[31] 光绪《广州府志》卷1《舆地略一·都堡》。

[32] 《清高宗实录》卷269乾隆十一年六月庚辰，第491-492页。

[33] 朱批：光绪朝，无具折人，《奏为聊城县西沙镇地方通衢杂处请以聊城县同城县丞分防沙镇专司缉捕弹压事》，档号：04-01-02-0032-016。

[34] 杜赞奇：《文化、权力、国家——1900-1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社，1996年，第1页。这种对基层组织现代变革给予的负面评价，费孝通在《基层行政的僵化》等论文中已有相当明确的认识，参杨念群：《中层理论——东西方思想汇通下的中国史研究》，南昌：江西教育出版社，2001年，第148页。

[35] 引自王铭铭《小地方与大社会——中国社会的社区观察》，《社会史研究》1997年第1期。

[36] 王铭铭：《社会人类学与中国研究》，北京：三联书店，1997年，第55页。

[37] 王铭铭：《社区的历程——溪村汉人家庭的个案研究》，天津：天津人民出版社，1997年，第84、94页。

[38] 关于清代等第、缺分，最全面、深入的研究是刘铮云《“冲、繁、疲、难”——清代道、府、厅、州、县等级初探》，中研院《历史语言研究所集刊》第六十四本第一分，1993年，第175-204页。

[39] 《清圣祖实录》卷148康熙二十九年九月丙辰，第642页。

[40] 《光绪会典事例》卷251《户部·俸饷·文武外官俸银》。

[41] 冯桂芬：《复乡职议》，载《校邠庐抗议》，上海：上海书店出版社，2002年，第11-13页。

[42] 故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上），第400页。

[43] 《清末筹备立宪档案史料》（上），第510页。

[44] 可参魏光奇《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，北京：商务印书馆，2004年。

[45] 《清末筹备立宪档案史料》（上），第516页。

[46] 新编《番禺县志》之《大事记》，广州：广东人民出版社，1995年。

[47] 番禺县基层区划变迁情况系根据新编《番禺县志》第一编《建置·区划》。

本文摘自胡恒：《皇权不下县？清代县辖政区与基层社会治理》第九章，北京师范大学出版社。