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清代嘉庆朝工程建设中的保固赔修及其启示
作者:田振洪 责编:

来源:《光明日报》2024年1月8日  发布时间:2024-05-13  点击量:0
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至迟从宋代开始,各朝代的法律就明确规定了官府营缮工程的质保年限,若在期限内出现质量问题,承办人员将被追究刑事责任,至明代则转为依律治罪与责令赔修相结合,这种做法为清代所承袭。在康熙年间,官方法律文献开始用“保固”一词指称对工程质量的保证,立法规定若在保固期限内出现工程质量问题,承办人员要承担赔修之责。经过雍正、乾隆朝的调整和充实,相关规定日渐完善。至嘉庆二十四年(1819年),鉴于“各工大小修年限,旧例多有未备”,致使“工程间有损坏,应如何分别著赔之处,无凭核办”,加上各部门所定工程保固年限“彼此未能划一”(《钦定工部保固则例·奏疏》),朝廷着手统一规范,颁定《保固则例》,使该制度最终定型。保固赔修制度是清代工程建设治理的重要一环,以制度定型时期的嘉庆朝为中心探讨该制度的具体内涵和实践,有助于我们了解清代国家治理的相关理念与举措,并从中汲取历史启示。



保固赔修制度适用的前提是各类工程有明确的保固年限。按《钦定工部保固则例》规定,宫殿、城垣、衙署、仓廒、河工等各类营缮工程分别适用不同的保固年限。保固年限的长短一般根据建筑类别、等级、重要性等设定,例如城垣工程的保固年限较长,因为它们关涉政治与军事上的防卫安全,对建筑质量的要求比其他营缮工程更高。《钦定大清会典事例·工部五·城垣·省直城垣修葺移建》称“城垣自应坚固牢筑,非寻常墙垣屋宇,及细巧工作可比,一经鸠工,自当屹峙数十年”,因此新建城垣的保固年限“以三十年为率”。


与此同时,同类工程因营缮方式不同,也分别适用不同的保固年限。《钦定工部保固则例》载:坛庙殿宇工程“拨正工程保固十二年”,“更换大木夯筑地脚一律见新者保固十五年,揭瓦头停者保固十年”;城垣工程新修项目保固三十年,而“补砌城身、海墁及补筑土牛不动地脚者保固二十年……零星剔补黏修者保固三年”;在京衙署工程“新修者保固十五年,拨正者保固十年,揭瓦者保固八年”。


此外,由于各地的地理、气候、降水等自然条件差异较大,对同类的营造建筑规定整齐划一的保固年限从法理上看也不尽合理,因而朝廷又对特殊自然环境下的建筑物给予特殊规定。例如修建营房、墩汛的保固年限一般是十年,但考虑到沿江和沿海地区大多比较空旷,风暴、潮灾较多,建筑工程质量难免受到影响,因此这些地区的保固期限被略加调整,《钦定大清会典事例·工部十一·营房·各省营房一》称“各省承修墩汛营房……如十年之外倾圮,照例请修,其沿江沿海营房,即因地处空旷,实被风潮吹倒,亦必在前修六年之外,方准动项兴修,如限内坍塌,均著落原办之员赔修”,可以看出沿江沿海地区修建营房墩汛的保固期限为六年,而非常规的十年。


在实践中,如果工程出现质量问题,相关官员首先要向上奏报修缮,而后朝廷委派官员实地勘察,核明工程的保固期限,确定工程的赔修责任。《清仁宗实录》卷一百九十一载,嘉庆十三年(1808年),江西省城工“多有坍塌倾卸”,奏请修理,朝廷回复称:“如在限内坍塌,自应著落赔修;如在限外兴修,即应动支公项”,即要求查清究系限内或限外坍塌,如在保固期限内,再依有关定例认定工程赔修事项。



既然要“著落赔修”,就得明确赔修责任的归属。责任形式大致分为两种:其一是独赔,即质量问题系承办之员一人贻误所致,赔修责任由其独立承担。其二是分赔,如果工程责任涉及诸多人员,则由所涉人员按比例分摊赔补。最典型的是河堤工程赔修办法,嘉庆朝《钦定大清会典事例》卷一百十三《吏部·处分例·河工》载“凡堤工事务,承修官与地方有司均有责任”,如限内冲决,“著落河员与地方官照例赔修”,根据责任大小确定分赔比例。嘉庆二十年(1815年),徒阳运河河道工程“上年甫经兴办”就出现质量问题,后来议定赔修银两由承挑各员分赔六成,地方知府分赔三成,督办道员分赔一成(光绪朝《钦定大清会典事例》卷九百十七《工部·河工·考成保固》)。


赔修责任归属明确后,要根据赔款数额确定不同的完缴期限,如“赔项三百两以下者,定限半年;三百两以上者,定限一年;千两以上至五千两者,定限四年;五千两以上者,定限五年”。如果责任者力能完缴,应令其按限完缴,逾限未完,将影响其补官升职或降革开复,“候补、题升官员……如有逾限未完,停其升补”,同时“降革人员请援例开复者,亦如之”(嘉庆朝《钦定大清会典》卷四十五《工部·尚书侍郎职掌》)。如果其人无力完缴,由朝廷查实其确无家产抵缴后,准照在其现任俸银或养廉银中扣抵赔项,若银数不多,在“半年、一年内坐扣完结”;若银数较多,“请在俸年内递年扣抵者,每年止扣一半,其一半留与当差”(《钦定工部则例》卷一百三十七《通例·赔项银两分别养廉扣缴》)。若责任者本身难以完缴,还可由其近亲属以坐扣廉俸等方式代为赔交。最为常见的是父债子偿,如苏凌阿应赔河工银两“著落伊子蓝翎侍卫明寿措交”、巴宁阿赔修安远庙的款项“于巴宁阿廉俸及伊子钱粮内按数扣交”(《嘉庆道光两朝上谕档》(第五册),广西师范大学出版社2000年版,第426页、第515页)、德成赔修潼关城垣银两在其儿子及孙子廉俸内“分别减半坐扣”(《嘉庆道光两朝上谕档》(第十八册),第255页)。除子孙代偿外,弟代兄偿的也不乏其例。嘉庆十六年(1811年),承德知府喜步昌阿应赔修旱河工程的未完银两,由其胞弟西隆阿的养廉银“代赔一半”,其余仍继续自行措缴(《嘉庆道光两朝上谕档》(第十六册),第106页)。


工程发生质量问题时,如果责任者业已身故,则由近亲属代赔,《钦定大清会典·工部·尚书侍郎职掌》称“本员已故,其子孙及承产之弟兄叔侄代赔”。嘉庆八年(1803年)裕陵隆恩殿出现了质量问题,原修大臣傅恒、海望、福隆安“业俱身故”,朝廷要求由他们的子孙代受惩罚,傅恒之孙、福隆安之子丰绅济伦,以及海望之孙永来,“交部严加议处”,按制度要求他们的代赔之责不可避免(《清仁宗实录》卷一一八,嘉庆八年八月癸亥朔条)。嘉庆十年(1805年),秦家厂河工发生壅塞漫溢,经查是因已故河官王秉韬办理不善所致,于是嘉庆帝谕令工程赔修所需银两,“十分之四”由其家属赔缴(《清仁宗实录》卷一四二,嘉庆十年四月甲寅朔条)。


在追缴赔款时,朝廷对平日居官尚优的责任者有时也根据实际情况给予法外施恩,减免他们的赔款,以示体恤。河督兰第锡因河工漫口应分赔银两较多尚未完缴,家产无几,朝廷考虑到其“平日居官尚称清慎”,不忍再令赔缴而加恩宽免(《清仁宗实录》卷六二,嘉庆五年三月戊辰条)。河官司马騊在参与治理黄河期间“办理慎重,诸事周妥”,于是朝廷降旨豁免了其名下的河工摊赔银两(《嘉庆道光两朝上谕档》(第四册),第38页)。



通过上述分析可见,为确保保固赔修制度的顺利实施,清代对该制度所涉及的保固期限、责任归属、赔补数额、完缴期限、追缴方式等要素均有较为严密的设计。制度的严格执行有利于强化营缮官员的工程责任意识,对工程质量起到了一定的保证作用,同时在治官管吏方面也能发挥特殊功能。


首先,工程建筑实践表明,明确落实责任是保障建筑工程质量的重要措施。保固赔修制度最重要的特点在于,根据营缮实践经验和知识积累,对不同的工程质量设定不同的时限,以此作为界定责任的基准线,“定保固之限,不及限则议赔。未及保固期限倒塌者,令原办官赔修”(嘉庆朝《钦定大清会典》卷四十五《工部·尚书侍郎职掌》),从而确定赔修责任的归属。这种工程治理措施有利于厘清责任边界、明确责任人,以事后追究的威慑,实现事先预防,减少偷工减料、草率从事之弊,很大程度上保障了营缮工程质量。


其次,在责任追究的过程中,除承办官本人的“独赔”或“分赔”外,其他同僚官员还要承担连带责任,如在承办官本人无财可赔的情况下,作为失察的上司官员便要“摊赔”(《钦定工部则例》卷一百三十五《通例·豁免核减各项银两》)。这种责任制度设计,实际上将一些相关任职官员变成了工程质量的共同责任者。从吏治的角度看,这种“捆绑式问责”的做法,使官吏互负监督、防范失职之责,不仅有利于切实提高工程质量,而且在一定程度上加强了官吏管理。


最后,在追缴赔款时,若责任官员无力完缴,既可“于俸廉内坐扣”,也能在其家属名下照数追赔,对于业已身故的责任人员,还有“父债子偿”“代兄赔还”等举措。制度效用发挥的关键在于制度的执行力,这种严格的追赔政策,无疑强化了赔修制度的执行力度,有利于提升制度治理效能。总之,保固赔修制度所体现的这些治理理念与政策设计,仍具有一定的镜鉴价值。


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