立法是文明社会的一项标志。我国古代每届新朝伊始，都要致力于本朝的立法及法规修订。有清一代，不仅效仿前朝进行立法，而且有所创新，既有案又有例。除了按照常规修订大清律、大清会典、清三通（指《清朝文献通考》、《清朝通典》、《清朝通志》）等刑事和行政法规外，还修订了众多则例，如吏部则例、户部则例、兵部则例、工部则例、理藩院则例、处分则例等。由于每隔十年左右就续修一次，继而出现了越修越多、越修越繁的情况。道光朝官员徐继畬（yú）在其“政体宜崇简要”论中，对此有所认识：“六部则例日增，律不足，求之例；例不足，求之案：陈陈相因，棼（fén，纷乱）乱如丝。”（《清史稿·列传二百九》）

这些纷乱如麻的条例，严重影响了清朝的行政运转。略述其弊如下： 

第一，条例繁密造成政务僵化及官员怠政。 

制订条例，本来是为了使官员行政有法可依，有例可据。但条例过度繁密，又会在一定程度上束缚官员手脚。康熙朝官员于成龙对此颇有感慨：“天下事无巨细，一束之于不可破之例，则虽以总督之尊，而实不能以行一谋、专一事。”（《于清端公政书》）到了乾隆朝，例对政务之消极影响，不仅未能转轻，反而越发加重。中央各部院在办理政务过程中“唯以例案为凭”，对地方上报事件，不考虑具体差异和实际情况，造成政务僵化，问题丛出。在各直省府州县的日常政务活动中，很多衙署官员为例案繁密所困，出现了官不习例而畏惧政事，由畏惧进而懈怠政事的情况。要么事无专责而生推诿，要么官无专事而多废弛，要么徒务虚文应付为主，要么抵触政务安于隐饰，这些情况直接影响到行政事务的处理效率，影响到国家统治效能的发挥。 

第二，条例繁密造成衙署吏胥舞弊徇私。 

嘉道年间官员梁章钜曾言：“古来政之弊也，不徒弊于疏略，抑且弊于繁密。处分重，则人思规避，而巧宦生矣。条例多，则法可游移，而舞文作矣。”（《退庵随笔·政事》）在清代，从中央各部院到地方各直省的政务活动，对相关条例的引用，基本都掌握在中央六部书吏和地方六房吏胥手中，堂司官员和府州县正印官只负责最后的裁决。大大小小的吏胥具体掌管条例的引用，权力极大，如康熙朝就出现了“则例纷纭，权总归于胥吏”的情况。而且，朝廷所定条例越是纷繁，在断案时，便越有利于吏胥随心所欲，任意引用，即所谓“欲轻则有轻条，欲重则有重拟”（李之芳《请除无益条例疏》）。例如，官员违限一事，涉及的相关处分条例有计月降调、怠缓迟延、慢上误公、置若罔闻之例等四条。这四条涉及的处分轻重截然不同，究竟应引用何条，重处还是轻处，则取决于具体办案的吏胥。于是，官员的仕途生涯也就取决于这些吏胥的选择了。而此时的吏胥，总是借机巧立名目，高下其手，以行其私，诸如此类的情况不胜枚举，形成了官场中的又一潜规则。康雍两朝以后，办案条例日繁日密，吏胥舞弊更为严重。即便是身为最高统治者的乾隆帝，也不得不承认：“书吏之缘以为奸者，且匿其正条，出近似者以逞其欺弊，尤易于上下其手，其弊可胜举乎？”（《清高宗实录》）徐继畬更指出吏胥为害的深层根源：“六部之权全归书吏，非书吏之有权，条例之烦多使然也。” 

第三，处分条例繁密，造成处分机构任务繁重，容易出现失误。 

在清代，吏部的考功清吏司和兵部的职方清吏司是专门负责全国文武官员处分的政务机构，负责对违纪违制官员予以行政处分。但是，纷繁复杂的处分条例却给其带来很大困惑，正如徐继畬所言：“现行之条苦于太繁太密，[官员]不得大体。”由于处分条例繁密，一方面，部门司官难以记其全部，对官员的考核只能蒙混而过，不当之处甚多；另一方面，吏部考功司和兵部职方司的工作量倍增，其政务在当时“号为最烦”。以吏部为例，考功司之堂司官员虽贵为高官，每天要处理的处分事项却十分繁琐。这包括中上级官员每十日一次、基层官员每月一次的汇题处分，以及有关经济的处分总题等。不同类型的汇题、总题，都要涉及到各省数量不等的处分案件。此外，还有中央户、刑、兵、工等各部院随时交办的对承追钱粮未完、承缉盗案未完的官员议处事项。对于这些事项，吏部虽然可以并为四五案或二三案同时汇报，但即便如此，一年下来，仍然不少于六七百疏。再加上督抚原题的处分，一年或至八九百疏，考功司的章奏之烦于此可见。在如此繁忙的情况下，考功司、职方司能否公允地引用复杂的处分条例，及时处理好每一起案件，就成为一个容易让人质疑的问题了。 

第四，处分条例繁密，造成官员违纪违制处分频繁。 

条例繁密，不仅给中央和地方政务带来许多不便，对于官员本人也造成很大影响。清代对官员的处分，分为罚俸、降级和革职等。如官员被罚俸、降俸、停俸，则意味着他的生计问题难以解决。如官员所受处分累积达十案以上，他的升迁就要暂停，仕途将受影响。由于处分条例繁密，官员被罚俸和降级的频率很高。据史料记载，清代州县官员中有刚上任才一两年、两三年的，罚俸处分却已达五六年甚至十余年、二十余年。更有甚者，有官员为官数十年竟未沾朝廷尺禄。这些频繁的处分，有的是正确的，有的则纯属条例繁密所致。清代在浙江温州乐清县，发生过一起利用假印骗取钱财的案件。虽然案发后两个月即告侦破，但乐清县官员仍被吏部以失察和违限两项罪名，予以一案两次处分。官员无论尽职与否，都是处分连连，于是不少人便转而抱着多一事不如少一事的态度进行规避，如徐继畬所说：“[朝廷]议处愈增愈密，[官员]规避亦愈出愈奇，彼此相遁，上下相诡。” 

当然，对于条例繁密所造成的这些情况，清廷也有所觉察并力图调整，这主要体现在对条例的删减上。雍正帝曾令律例馆、吏部、兵部逐一详细斟酌各项条例，应删者删，应留者留，力求做到简明确切。乾隆帝则具体针对条例繁密引起的种种弊端，令吏部及其它部门删改条例，“凡事涉具文，无关政治者，一切处分奏明，大加删改，务使简而易遵，信而可守，贤员不掣肘，不肖者无所施其伎俩，书吏不能高下其手，庶地方文武各官少所牵连，得以尽心职守”（《乾隆朝上谕档》）。此后，对不当条例也进行了多次调整。如徐继畬曾建议，凡“关于国计民生、官箴品行”的处分要从重从严，凡“事涉细微，无关治体”的处分要准情酌理，大加删削，为道光帝采纳。 

清廷重视编订行政法规，目的是要提高统治效能，使国家机器更加严密。但在此过程中，却出现了条例繁密等问题，反而造成行政机能僵化，官员唯按例规办事，缺乏应变创造能力。虽然各朝对此有所调整，但治标不治本，终清之世，条例繁密一直是困扰清廷治政的一个严重问题。