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清代治理台湾行政机构述略

赵云田

清代,台湾是汉族和少数民族高山族等居住地区。高山族,清朝文献中称“生番”和“熟番”。“生番”是指居住山区、受汉族文化影响较小的高山族人;“熟番”则是指在清政府直接管辖下、受汉族文化影响较大的高山族人。清政府在台湾设立行政机构,管理汉族、高山族等各族人民,始于康熙二十三年(1684年)。此前,郑成功及其后代曾在台湾设置行政机构,有效地管理台湾地区。

一、郑成功及其后代治理台湾的行政机构 

顺治元年(1644年)清朝建立后,台湾尚被荷兰殖民者强占。顺治十八年(1661年)三月,郑成功为把台湾开拓为新的抗清基地,领兵25000名,战船200余艘,从金门出发,进逼台湾,在台湾各族人民的支持下,打败了荷兰侵略军。康熙元年(1662年)二月,荷兰殖民者被迫签订投降条约,退出台湾。从此,被荷兰侵略者占领长达38年之久的台湾终于回到了祖国的怀抱。 

郑成功收复台湾后,既开始设府、县,建立行政管理机构。他以赤嵌为东都明京,设1府2县,府为承天府,县为天兴县、万年县;天兴县管辖新港溪以北地区,万年县管辖新港溪以南地区;同时改台湾城为安平镇。 

康熙元年五月,郑成功病逝,子郑经继位,以咨议参军陈永华处理政务。郑经时期,台湾的行政建置日渐完善。康熙三年,郑经等改东都为东宁,在中央设立吏、户、礼、兵、刑、工六官。吏官掌各级官吏的选拔、考核和任用,户官管理赋税征收,礼官掌各种礼仪的制定和执行,兵官负责军队训练,刑官掌刑律,工官管理各种工程的营造。六官之下设都事、行人、给事中等办理具体事务。又升天兴县为天兴州,万年县为万年州,州设知州1人,掌一州之政令。还增设北路安抚司、南路安抚司、澎湖安抚司。此外,又把承天府治划为东安、西定、宁南、镇北四坊,各坊置签首理民事。在汉族移民居住地区置“里”管理,每里置总理1人。里中每10户为1牌,设牌长;每10牌为1甲,设甲长;每10甲为1保,设保长,管理户籍事务,凡百姓迁徙、职业、婚嫁、生死,均报总理。每年三月,总理再报官。1这实际上就是大陆实行的保甲制度。在高山族人民居住地区设土官管理,称为“社”。 

郑经时期比较完备的行政管理机构,保证了台湾地区社会秩序的安定,大陆闽、粤人民纷纷移往台湾,“辐辏而至,岁率数万人”,台湾人口迅速增加,“地无游民,番地渐拓,田畴日启”2 ,社会经济有了一定程度的发展。在汉族人民的影响和帮助下,高山族人民的生产也获得了较大进步。新港、目加溜湾、南垄、麻豆四社的高山族人民,“勤稼穑,务蓄积,比户殷富”,“饶裕者,中为室,四旁列种果木,廪囷圈围,次第井井,环植竹,广至数十亩”3 ,呈现出兴旺的景象。 

台湾道、巡台御史和台湾府 

康熙二十年(1681年),郑经病故,子郑克塽继位,郑氏集团内部互相争权,文武解体,出现危机。清政府决定乘机统一台湾。康熙二十二年六月,清政府派福建水师提督施琅率精兵20000人,战船300艘进攻澎湖,郑军败退。七月,郑克塽遣使到澎湖,向施琅乞降。八月,施琅统军抵台湾,郑克塽率文武官员投降。从此,台湾和大陆获得了统一。 

清政府统一台湾后,对台湾弃留问题有过讨论。一些人以台湾“孤悬海外,易薮贼,欲弃之”4。与此相对,施琅上《恭陈台湾弃留利害疏》,透彻详明地阐述了保有台湾的重要性。他指出:台湾“乃江浙闽粤四省之左护”,“东南之保障”,如果弃而不守,“乃种祸后来,沿海诸省断难晏然无虞”。他还指出:台湾物产丰富,土地肥沃,可减内地防兵分防台湾,如此可不必增兵加饷。他最后强调:即使台湾是“不毛荒壤,必藉内地挽运,亦断断乎不可弃”5。康熙帝经过群臣讨论,最后也认识到台湾“弃而不守,尤为不可”6 。这样,在台湾设立行政管理机构便提到了清政府的议事日程。 

康熙二十三年(1684年),清政府设台厦道,管理台湾及厦门地区,有道台1人,按司狱1员,典吏数人。雍正五年(1727年),“加福建兴泉道巡海道衔,移驻厦门,改台厦道为台湾道,添设台湾府通判一员驻澎湖,裁澎湖巡检一员”7。乾隆五十一年(1786年),台湾道加按察使衔。 

康熙六十年(1721年),清政府镇压朱一贵起义后,为了加强对台湾的控制,决定“每年自京派出御史一员,前往台湾巡查”8 。从此,正式设立巡视台湾监察御史满汉各一员,以“表正风俗,稽查弹压,除剔弊端”9 。乾隆四十六年(1781年),因巡台御史塞岱、雷伦在巡视台湾应行查办各事务中敷衍了事,所奏不实,引起乾隆帝恼怒,认为巡台御史有名无实,遂决定撤销。 

清政府除了往台湾派遣御史外,还在台湾设立府、县,直接管理。康熙二十三年四月,清政府决定在台湾设1府3县,即改承天府为台湾府,以府治附郭为台湾县,天兴州改为诸罗县,万年州改为凤山县。府设知府1员,海防粮捕同知1员,经历司经历1员。知府在福建巡抚直接管理下,总领台湾各府县,宣布国家政令,治理百姓,审决讼案,稽查奸宄,考核属吏,征收赋税。海防粮捕同知后改名为台防同知,隶属于知府,管辖南到新港、北至鹿子港海岸以及三县沿海地域,具体事务有考察进出口船舶,兼理台湾、凤山、诸罗三县司法事务,发给商船、渔船执照10 。雍正元年,添设淡水同知一员,稽查北路兼督彰化捕务。雍正五年,改设澎湖通判1员,稽查船只,管理钱谷,遇刑名事件仍归台府审结。 

对台湾地区县及县以下的行政建置,清政府也非常重视。康熙二十三年四月,以台湾府治附郭为台湾县,县设知县、县丞、典史各1员,新港巡检司巡检、澎湖巡检司巡检各1员。改天兴州为诸罗县,县设知县、典史各1员,佳里兴巡检司巡检1员。改万年州为凤山县,县设知县、典史各1员,下淡水巡检1员。 

雍正元年,划虎尾溪以北,增设彰化县及淡防厅。县设知县、典史各1员。雍正九年,设台湾县县丞1员,分驻罗汉内门;凤山县县丞1员,分驻万丹;诸罗县县丞1员,分驻笨港;彰化县鹿子港巡检1员,彰化县猫雾 束巡检1员,淡水竹堑巡检1员,淡水八里岔巡检1员,均稽查地方,有的兼查本港船只,或兼司狱务。 

在县以下,设坊、里、保、庄等基层建置。台湾县有4坊10里1保2庄。凤山县有7里8庄。诸罗县有4里7保17庄。彰化县有10保110庄。淡水厅有2保35庄。在高山族人民居住的地方设社。台湾县有3社。凤山县有123社。诸罗县有35社。彰化县有56社。淡水厅有80社。11  

乾隆五十一年(1786年),台湾林爽文率众起义,一度攻陷诸罗县城。乾隆五十二年,清军收复诸罗县。乾隆帝以“城内义民帮同官兵奋力守御,保护无虞,该处民人急公向义,众志成城,应锡嘉名,以旌斯邑”12 ,将诸罗县改为嘉义县。 

嘉庆十六年(1811年),鉴于“噶玛兰田土膏腴,米价较贱,民番流寓日多,若不官为经理,必致滋生事端”13 ,清政府决定设立噶玛兰厅,设通判、县丞各1员。从此,加强了清政府对台湾东北的行政管理。 

此外,清政府还在台湾设台湾府学教授、训导各1员,台湾县学教谕、训导各1员,凤山县学教谕、训导各1员,诸罗县学教谕、训导各1员,彰化县学教谕、训导各1员14 ,掌学校生徒训迪等事。 

三、建立台湾省 

同治十年(1871年),琉球民船漂泊到台湾,被台湾高山族人劫杀。日本侵略者乘机启衅,图谋霸占台湾。同治十三年,日军在琅乔登陆,对当地高山族人民疯狂地烧杀掳掠。面对日本侵略台湾的形势,清政府派沈葆桢为“钦差办理台湾等处海防兼理各国事务大臣”,带领轮船兵弁,以巡阅为名,前往台湾察看。鉴于台湾“向称饶沃,久为他族所垂涎”,“关系非轻”,沈葆桢认为必须加强对台湾的管理,而“欲固地险,在得民心,欲得民心,先修吏治、营政,而整顿吏治、营政之权,操于督抚”15 ,因此,他提出把福建巡抚移驻台湾。清政府经过考虑,同意了他的建议,决定福建巡抚行署迁到台北,福建巡抚冬春二季驻台办公,夏秋二季驻福州理事。这样,清政府对台湾的行政管理较以前更为有效。 

光绪元年(1875年),沈葆桢进一步提出,在台北设立一府三县,加强对这一地区的行政管理。他从台湾行政建置的历史,台北的开发和经济的发展,以及提高行政效率,健全科举制度几个方面进行了阐述。最后,他强调指出:“就今日之台北形势策之,非区三县而分治之,则无以专其责成,非设知府以统辖之,则无以挈其纲领”[16]。不仅如此,沈葆桢还提出了建立府县的详细计划。这些得到了清政府的批准。因此,光绪元年,台湾的行政建置发生了较大变化。由于艋舟甲地理位置优越,在鸡笼、龟仑两大山之间,沃壤平原,两溪环抱,村落衢市,蔚成大观,西至海口三十里,直达八里岔、沪尾两口,并有观音山、大屯山以为屏障,且与福州省城五虎门遥对,实为全台北门之管钥,清政府决定在这里创建府治,名为台北府,添设知府一缺,仍隶台湾兵备道。附府一县,南划中枥以上至头重溪为界,北划远望坑为界,方围百里有余,名为淡水县,添设知县一缺。自头重溪以南至彰化界之大甲溪止,其间竹堑地方,原设的淡水厅同知即行裁撤,改设新竹县,添设知县一缺,从远望坑迤北而东原噶玛兰厅旧治境内,设宜兰县,添设知县一缺。鸡笼地区,建县治其地不足,而通商以后竟成都会,且煤务方兴,四方之民云集,海防既重,讼事尤繁,但该处向未设官,亦非佐杂微员所能镇压,若事事受成于艋舟甲,则又官与民交困,于是,清政府决定改噶玛兰厅通判为台北分防通判,移扎鸡笼地方。 

光绪年间,台湾建省问题开始在清政府官员中酝酿。光绪二年,刑部左侍郎袁葆恒提出“改福建巡抚为台湾巡抚,常川驻守,经理全台”[17]。福建巡抚丁日昌也提出,在台湾“简驻重臣,督办数年,而后建省”。[18]但是,这些提议均被清政府否决。直至中法战争以后,清政府才决定在台湾建省。 

光绪九年(1883年),由于法国的侵略导致了中法战争的爆发。战火很快烧到东南沿海,清政府派前直隶提督刘铭传前往台湾,督办防务。光绪十年六月,法军进犯基隆;八月,法军攻占基隆,并炮轰淡水炮台。九月,法国海军封锁台湾。由于法军上的优势,清政府多次援台行动均未成功。中法战争结束后,清政府考虑到海军力量过于薄弱,台湾防御力量严重不足,决心加强台湾海防力量。 

光绪十一年(1885年)五月,清政府颁发上谕,就中法战争之后筹办善后事宜,要求大臣“各抒所见,确实筹议,迅速具奏”[19]。七八月间,各大臣纷纷上奏,有关台湾善后者达十数起之多。钦差大臣左宗棠认为:“今日之事势,以海防为要图,而闽省之筹防,以台湾为重地。”台湾“孤峙大洋,以七省门户,关系全局,甚非浅鲜,其中如讲求军备,整顿吏治,培养风气,疏浚利源,在在均关紧要,非有重臣以专驻之,则办理必有棘手”。他指出:惟有“将福建巡抚改为台湾巡抚,所有台澎一切应办事宜,概归该抚经理,庶事有专责,于台防善后,大有裨益”[20]。贵州按察使司李元度也提出以福建巡抚专驻台湾,“久任而责成之,辟土地,课农桑,征赋税,修武备,则七省之藩篱永固,而台湾可无害矣”[21]。 

同年九月,军机大臣等综合各种意见,上《海防善后事宜奏折》,提出“台湾为南洋扼要,延袤千余里,民物繁富,通商以后,今昔情形,迥然不同,宜有大员驻扎控制,若以福建巡抚改为台湾巡抚,以专责成,似属相宜”。对此,光绪帝谕示:“台湾为南洋门户,关系紧要,自应因时变通,以资控制。著将福建巡抚改为台湾巡抚,常川驻扎,福建巡抚事,即着闽浙总督兼管,所有一切改设事宜,该督详细筹议,奏明办理”[22]。十月,光绪帝再次谕示:“前有旨将福建巡抚改为台湾巡抚,一切改设事宜令该督抚详筹议奏。台南北地舆袤延甚远,以形势而论,台北各海尤为紧要,原设台湾道一员远驻台南,深虑难以兼顾。且巡抚常川驻扎,一切钱谷、刑名事宜必须分员管理,各专责成。应否于台湾道之外添设台北道一员,着杨昌浚、刘铭传悉心会商,妥议具奏。澎湖由闽赴台要隘,扼扎劲旅,认真操练,方足以资缓急。该处地方若由台湾巡抚管辖控制,自更得宜。并着详细议奏,其余未尽事宜,该督抚如有所见,务当明晰敷陈,以备采择”[23]。就在这时,刘铭传上奏了《台湾暂难改省折》,提出了台湾从缓改省的意见。他提出应“渐抚生番,清除内患,扩疆招垦,广布耕民”,在“土地既广,财赋自充”的基础上,使台湾自成一省[24]。刘铭传的这一建议建立在对台湾情况调查研究的基础上,并非不符合实际情况。但是,清政府操之过急,否决了他的建议。十二月,光绪帝再次谕示,台湾建省事宜,着杨昌浚、刘铭传详细会商,奏明办理,并且指出:“台湾虽设行省,必须与福建联成一气,如甘肃、新疆之制”[25]。 

光绪十二年(1886年)三月,清政府再次谕示:“闽台防务关系紧要,该督等商办一切,务当和衷共济,不分畛域,力顾大局。上年谕令该督等会议台湾改设各事宜,并着一并妥速议奏,毋稍迟延”[26]。此后,刘铭传、杨昌浚两度会商台湾建省事宜,取得了一致意见。六月,刘铭传上奏《遵议台湾建省事宜折》,对台湾建省规划提出了较为完整的方案,经过清政府批准后,便成了台湾建省的主要依据。 

光绪十三年(1887年),台湾巡抚衙门在台北设立。九月,台湾布政使上任。十月,旗后、沪尾两海关正式由台湾接管,奉调、委署、代理台湾各官吏的人事权也在此前后移交台湾巡抚办理。光绪十四年(1888年)正月,刘铭传接受了“福建台湾巡抚关防”[27]。钱粮兵饷也从这一年起开始由台湾藩司自行征收支给,台湾省的人权、财权陆续确立。这一切表明,从光绪十一年开始酝酿台湾建省,经过近四年时间,到光绪十四年止,台湾建省工作终于完成。 

台湾建省后,巡抚称福建台湾巡抚。司道以下各官,考核大计,闽省由总督主政,台湾由巡抚主政,照旧会衔。巡抚一切赏罚权,由巡抚自主。原台湾镇总兵销去“挂印”字样,与新调澎湖镇总兵一起,统归巡抚节制。旧有一标左右两营,移归台湾。添设藩司1员,综核钱粮兵马,整顿厅县各官。设布库大使1员,兼经历事。巡抚衙门内,设经制书吏6人,其下有清书、帮书若干名,办理具体事务。旗后、沪尾两海关,改归台湾巡抚监督。 

台湾建省后,郡县建置也作了相应的调整。山前方面,彰化桥孜图地方,是全台适中之地,且山环水复,中开平原,气象宏开,便作为省城所在地。彰化东北境,设首府曰台湾府,附郭首县曰台湾县。原台湾府改为台南府。在安平县、嘉义县以东,彰化县以南,自浊水溪开始到硅溪为止,添设云林县。新竹,苗栗一带扼内山之冲,东连大湖,沿山多新垦荒地,故而在新竹西南境,添设苗栗县。这样,苗栗县、彰化县、台湾县、云林县,以及埔里社通判,总计四县一厅,隶属台湾府,裁撤鹿港同知。因基隆为台北第一门户,通商建埠,交涉纷繁,又开采煤矿,修建铁路,商民汇集,更需抚绥,故设立基隆厅,管辖由淡水东北拨来的四保地方,把原设通判改为抚民理事同知,以重事权。山后方面,北以苏澳为总隘,南以埤南为要区,控扼中权,厥惟水尾,实为台东之锁钥,故添设直隶州知州1员,名为台东直隶州。埤南厅旧治,改设直隶州同知1员;水尾以北花莲港地方,改设直隶州通判1员,常川驻扎,稽查商船,弹压民番,均隶台东直隶州。[28] 

到光绪二十一年(1895年)前,台湾省府县设置情况是:台湾府,辖台湾县、彰化县、云林县、苗栗县,埔里社厅;台北府,辖淡水县、新竹县、宜兰县、基隆厅、南雅厅;台南厅,辖安平县、凤山县、嘉义县、恒春县,澎湖厅;台东直隶州,知州属官为埤南州同知,花莲港州判。 

台湾建省是在清政府直接管辖下进行的,它反映了台湾与大陆政治上的密切关系。台湾建省后,行政建置更加完备,有效管辖的范围也更加扩大,原本有益于台湾各族人民、尤其是高山族人民的经济发展。但是,由于清政府台湾建省的目的主要是加强防务,而建省以后,清政府对台湾的态度逐渐转为冷淡,进而变成消极,更由于其腐朽本质决定,宁可动用海军巨款修颐和园也不再给台湾以支持,终于导致台湾建省有名无实[29]。光绪二十一年,中日甲午战争之后,台湾终于被迫割让给日本。 

清代台湾行政建置和台湾开发 

清政府在台湾设立行政管理机构,对台湾的开发和建设有重要意义。由于台湾与大陆统一,行政建置一致,大陆东南沿海的人民不断移居台湾,台湾人口迅速增长。移居台湾的汉族人民,带去了先进的生产技术。在汉族人民的帮助和影响下,高山族人民居住地区传播汉族先进的生产工具和技艺,使他们的农业、手工业、狩猎等生产活动都得到了发展,衣食住行等物质生活也得到了改善。原先,高山族耕种仅用小锄和短刀,“锄阔三寸,柄长一尺”,“刀长止尺许,或齐头,或尖叶”[30],掘土伏地而锄,相当落后。狩猎在生活中占着主要地位。手工业产品只有竹器、木器和藤器。后来,开始使用铁制农具,用锄耕地。家庭畜养业逐渐发展,养牛日益普遍。日用手工业产品中铁制器具越来越多,铁锅普遍使用。在衣饰上,布匹逐渐代替了鹿皮和粗厚的麻布。在饮食上,稻米、黍麦慢慢取代了芋薯和野兽肉。在居住上,高敞的草房日益增多。此外,清政府在台湾创立府州县学,在民间办有社学,高山族人民的文化教育日益发展。许多高山族儿童能够熟读汉文古籍和书写汉字,“东螺、猫儿干间,有读书识字之番,有能背诵毛诗者,口齿颇真,往素牌票,亦能句读”[31]。这些,逐渐改变了高山族人民文化低落的现象。 

注释: 



1参阅连横:《台湾通史》卷21。

2连横:《台湾通史》卷2。

3郁永河:《稗海记游》;《诸罗县志》卷8,“风俗志”。

4魏源:《圣武记》卷8。

5 《靖海纪事》下卷。

6 《清圣祖实录》卷114,康熙二十三年正月丁亥。

7 《清世宗实录》卷53,雍正五年二月甲戌。

8 《清圣祖实录》卷295,康熙六十年十月壬戌。

9 《清高宗实录》卷286,乾隆十二年三月癸巳。

10参阅《台湾省通志》卷3。

11参阅范咸等修:《重修台湾府志》卷2。

12 《清高宗实录》卷1292,乾隆五十二年十一月丙寅。

13 《清仁宗实录》卷229,嘉庆十五年五月壬午。

14 《重修台湾府志》卷3。

15 《沈文肃公政书》卷5。 

[16] 《沈文肃公政书》卷5。

[17]参阅连横:《台湾通史》卷6。

[18]参阅连横:《台湾通史》卷6。

[19] 《清末台湾洋务史料》,近代中国史料丛刊本,第44页。

[20]参阅连横:《台湾通史》卷6。

[21]参阅连横:《台湾通史》卷6。

[22] 《清德宗实录》卷215,光绪十一年九月庚子。

[23] 《清德宗实录》卷220,光绪十一年十月甲申。

[24] 《刘壮肃公奏议》卷20。

[25] 《清德宗实录》卷221,光绪十一年十二月丙子。

[26] 《清德宗实录》卷225,光绪十二年三月丁巳。

[27] 薛绍元、王国瑞:《台湾通志稿》,“职官”。

[28] 参阅《刘壮肃公奏议》卷6。

[29] 参阅杨彦杰:《清政府与台湾建省》,《清代台湾史研究》,厦门大学出版社1986年版,第465至466页。

[30] 黄叔璥:《台海使槎录》卷7、卷5。

[31]黄叔璥:《台海使槎录》卷7、卷5。

参考文献: 

连横:《台湾通史》。 

郁永河:《稗海记游》。 

魏源:《圣武记》。 

《清实录》康熙朝、雍正朝、乾隆朝、嘉庆朝、光绪朝。 

《沈文肃公政书》。 

《清末台湾洋务史料》。 

《刘壮肃公奏议》。 

薛绍元、王国瑞:《台湾通志稿》。 

黄叔璥:《台海使槎录》。 

资料来源:由作者提供

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