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巡按制度罢废与清代地方监督的弱化(2016年第35期)
作者:林 乾 责编:

来源:中华文史网  发布时间:2017-01-11  点击量:397
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中国古代非常注重维系行政与监察的权力平衡,这是封建王朝得以长治久安的重要制度因素。顺治十八年(1661),清朝废除了沿自明代的巡按御史制度,地方权力制衡的架构被打破,总督、巡抚成为真正的封疆大吏,其权力扩张的同时,监督制度严重缺失。故康雍乾时期,屡有臣僚奏请恢复巡按制度。清廷通过扩大密折制在地方官中的使用范围;在浙江、福建等“问题多发”省份派遣巡察官等措施,试图弥补巡按御史废除后地方大吏监督缺失的负面影响。伴随强有力的康雍乾“盛世”三帝的谢幕,监督缺失的制度性弊病在嘉道时期得以暴露,并成为“清朝中衰”的重要诱因。

一、巡按制度的职能与特点

为防止地方权力失范,自郡县制度在全国推行后,历代王朝都十分注重对地方权力的约束及监督。秦朝派御史监郡,汉代相沿不改,武帝时又派刺史巡察各郡国。但唐代以前,位高权重的监察官经常向地方官演化,使得权力的天平不断向地方倾斜,这也是中央集权遭到破坏、地方尾大不掉的重要原因。

明代于洪武年间派御史巡按地方,永乐朝成为定制。终明一代,巡按成为察吏安民、监察地方的重要制度。特别是当临时差遣性质的总督、巡抚自嘉靖时期逐渐向定制化转轨,演化成地方长官后,巡按制度对地方的纠劾、监督,就显得尤为重要。

概言之,巡按制度的主要特点是内外相维、以小制大。巡按官职七品,但权力极大,具有举劾官吏、司法审断、整饬风俗等多重职能。其品级虽低,但序列三司之上,地方长官全在其监察之列,这是汉代刺史以卑临尊、大小相维之制的重塑。

其次,巡按御史一年一代,以中央监察官监督久任的地方官。御史按临地方,性质属于“出差”,得其选者须“识量端弘、才行老成者”。履行具体职责,由都察院发给“勘合”载明,一年差满受代,“备开接管已、未完勘合件数,具呈本(都察)院查考”。(《明会典》)敦促地方三司事宜,有明确规定。清初思想家顾炎武称:守令之官不可以不久任,而监临之官不可以久任,因为“久则情亲而弊生,望轻而法玩,故一年一代之制,又汉法之所不如,而察吏安民之效,已见于二三百年者也”(《日知录》)。

第三,巡按的职能并非漫无界限,相反,它既受明代监察大法——《宪纲》的约束,赴任时又有皇帝下发“敕书”列明职责所在,以及都察院详列“勘合”。此外,《抚按通例》还详细规定巡按与巡抚各自职守,意在不得干预地方官正常履职,不得越权。如地方官有贪酷、虐民等事,巡按御史举劾必须明著实迹,开写年月,不得讦拾细故,更不得虚文从诋。一年差满回任时,须逐项填报内容涵盖二十八项之多的《造报册式》,并向都察院具呈“行过事迹”,按照“除革奸弊”“伸冤理枉”“扬清激浊”等六款,考核称职与否,奏请分别升降。

二、巡按制度罢废之争

顺治元年,沿袭明制设立巡按制度,并在清初统一全国、稳定政权的特殊时期,发挥了重要作用。但清初巡按与明代有所不同,即不专差御史,有用理事官、副理事官、郎中、员外郎、主事者。这使得巡按官的来源混杂,资望远不如明代,并暴露出两大问题。一是巡按违法时有发生。因巡按御史往往与朝中大臣多有牵连,故每有巡按御史案发,多有满族官僚借端倾陷汉大臣者,这使得清初政局在不稳定的同时,打上了满汉对立的印记。其次,派遣御史巡按,国家要承受一定的经济负担。特别是顺治初年,为迅速完成统一全国的战争,财力物力捉襟见肘,而不法巡按加剧了社会矛盾。

顺治十一年四月,郑亲王济尔哈朗就提出暂行停止派遣巡按。十七年六月,都察院以“云南大兵,粮饷不足”,请停巡按御史。顺治帝令大臣具奏。从而引发一场巡按废遣之争。这场争论的焦点主要是一旦废止巡按,如何对督抚等封疆大吏实行监督。经过几次王大臣会议讨论,仍不能决。

当年七月,廷议形成两种截然对立的意见。安亲王岳乐等认为应停止,其巡按事务,归并巡抚。吏部侍郎石申等持相反意见,主要理由是“停差之后,督抚无人互纠,钦件无人互审”;“又各省内或有抚无督者,更难责成一人”。由于双方各持一端,顺治帝命再加详议具奏。这是第一次廷议的情况。

几天后召开第二次廷议。在满官胁迫下,取得了一致性意见:废止巡按后,由于地方实行分权体制,“钱粮自有布政使;刑名自有按察使;总理兵马各项事务,自有督抚”。而且,对督抚的监督也有预案:“督抚纠劾审拟之事,必经部院复核,方行结案。在督抚亦可互纠。在部院又有甄别督抚功过,以示劝惩之法。”(《清世祖实录》)由于“解决”了清廷最担心的监督督抚之法,顺治帝采纳了这个意见。巡按废罢之争,似乎已有定论。

但随后监察御史陆光旭呈上长疏,力言满洲王公大臣排斥异议,胁迫汉官在停止差遣巡按签上画押,从而使得有定论的废遣之争又出现重大变数。陆光旭指出,巡按废止后,督抚无人互纠,贪墨无人参劾,钦件无人审理,民隐难上通,利弊无兴革。而巡按周历地方,亲咨利病,回朝密陈机宜,实关天下安危。“如以人有不肖,则当去其人,何必并去其官。如以法有不善,则当更其法,何可并废其事。”“督抚亦有不肖,方面不乏贪污,有司时多败类,将尽天下之官而停之乎?”(《清世祖实录》)

顺治帝为陆光旭的奏疏所说服,当日降旨:著前议诸人明白回奏。四天后又下达倾向性明显的谕旨,肯定巡按之差遣,命议政王、贝勒、大臣、九卿、科道,再加议奏。

巡按废遣之争,表面是因“省经费”“贪渎”而起,实际牵涉满族官员的特殊利益。清初的督抚多由入关前编入汉军旗的“辽左旧人”特别是文馆人员担任,总督几乎是清一色的汉军旗员,巡抚的半数也来自旗员。故此,督抚的出仕升降便与议政王、贝勒、大臣有密切关系。八旗制下,旗人生则入档,编入八旗各牛录,听从本牛录、甲喇的管辖,如是下五旗,他们则分别是该旗王、贝勒等的属人,与本主有主奴之义,他们出仕为官及升降任免,与本主有密切关系,他们须为本主贡纳金银财物,同时受本主的保护。巡按御史之遣,在事实上形成对督抚的监督、纠察,这就限制了督抚的权力,使后者不能为所欲为。因此,从利害、亲疏关系而言,八旗王公贵族反对巡按对督抚的钳制。

清初史家谈迁在论及顺治九年罢巡按时,一针见血地指出:“盖满人意以巡使掣其肘也”。(《北游录》)如此看来,满汉官员在对待巡按废遣问题上迥然相反的态度,就不单纯是对国家体制的认识问题,而有着更深刻的利害关系。

十一月十一日,议政王会议结果,巡按御史“仍旧差遣”,顺治帝准奏,并令制定巡按御史考核办法,以期完善相关制度。至此,满汉官员连续辩论四个多月的巡按罢遣之议,以巡按复遣暂时告一段落。

十八年正月,顺治帝福临病逝,其子玄烨以八岁即位,内大臣索尼等四人辅政。清朝政策出现重大反复,主旨是一反“汉法”。旋设旋罢的巡按御史制度随即废除。

三、地方监督缺失的补救措施

顾炎武在他刊刻于康熙时期的《日知录》中,对于清朝废罢巡按御史制度,明确表达反对意见,他说,如果巡按“倚势作威,受赇(qiú,贿赂)不法”,这只是其人不称职,正如“不以守令之贪残而废郡县,岂以巡方之浊乱而停御史乎?”

巡按职司风纪,是皇帝的耳目喉舌,通上达下的监察官。巡按废遣后,其职守全部划归巡抚,不但巡抚职权扩张,更严重的是,地方疆臣缺失监督。

巡按废罢仅仅过去五年,即康熙四年(1665),清廷围绕是否重新派遣巡按发生政争。吏部尚书阿思哈等议遣“重臣监察督抚,省各一人”,并为巡按议设公廨,颁册印。侍郎冯溥等力持不可,侍郎泰必图也赞成派遣巡按,但他性暴伉,闻冯溥之言,大为愤慨,攘臂而起,冯溥对之曰:“会议也,独不容吾两议耶?且可否自有上裁,岂敢专主!疏入,上然溥言,事遂寝。”(《清史稿·冯溥传》)以上记载说明,当时因遣巡按,大臣剑拔弩张,所争皆为督抚无人监督之故。

康熙十七年,工部侍郎田六善疏称:“今日官至督抚,居莫敢谁何之势,自非大贤,鲜不纵恣”,提出“非遣巡方,此弊终不能解”。(《明清史料》)两年后,御史徐廷玺再请派遣巡按,康熙帝令大学士讨论。明珠等满大学士认为,此事行之未便。满官一定调,汉官唯诺不敢提相反意见。康熙时期多次廷议恢复巡按制度,但都未果。

雍正元年(1723),翰林院检讨徐聚伦上奏指出:“督抚之权太重,故威福易作,而侈肆亦易生。”他提出“分权之法”,“或如旧例,仍设巡按”。(军机处录副奏折)在臣僚的一再建言下,雍正帝确有恢复巡按的想法。当年正月,从翰林院编修升为内阁学士的查嗣庭觐见时,雍正谕每省各设一巡按御史,以便与督抚彼此相制,但虑及巡按每与督抚争权,反兹地方烦扰,故谕令查嗣庭妥议密奏。同年十月,查嗣庭密奏,提出扩大推行密折制可代替巡按,免生滋扰,且可监督督抚。

查嗣庭的建议为雍正帝采纳。至雍正六年,布、按两司普遍获得密奏权。但密奏制的扩大使用,只能在一定程度上发挥对地方的监督作用。所谓雍正帝“出间道,混乱上下秩序,使互相监视,只对皇帝个人负责”。(杨启樵《雍正帝及其密折制度研究》)要言之,“小报告”终究代替不了一项基本的、公开的、正式的监察制度。故雍正时期,仍有在个别“问题频发”省份派遣巡按之举,包括在山东、河南各派一人,两湖一人,江宁、安徽两布政司共一人,职责是监督地方。其后,因浙江、湖南“风俗浇漓”,广东、福建“民俗犷悍”,相继派遣“观风整俗使”,但这都是“因事权授,往往不拘定制”。(吴振棫《养吉斋丛录》)且设官重点在督查士、民,又旋即罢归,根本谈不上对督抚实行监督。

四、嘉道危机的制度诱因

巡按制度废止后,不但打破了中央与地方的权力平衡,也使得自秦以来历代王朝“内外相维”“行政与监察并重”的基本制度遭到破坏,由行政、监察两套系统合而为一,其利害关系,康熙时诗文家储方庆在“裁官论”一疏,讲的非常清楚。他说:天下之官以数万计,而其大势常出于两途,六部操政柄,行之于督抚,督抚之下府县,以集其事,此一途也;科道察部臣之奸,巡方制督抚之专,而推官实为之爪牙,此又一途也。认为“天下之大,天下之人之众,并为一途,以乱一人之视听,恐非天下之福”。(《清经世文编》)他认为当时之弊,地方官上下勾结,互相欺蒙,足以乱天下有余。

储方庆的上疏,指出行政与监察乃并行不悖的两套系统,功能各有不同,不能混而为一。巡按等裁撤后,监察系统在地方不复存在,尽管总督兼右都御史衔,巡抚兼右副都御史衔,负有监督其下地方官的职责,但谁来监督督抚?

储方庆的“忧虑”很快得到验证。雍正元年二月初四,翰林院检讨李兰密奏说:督抚本是守令的表率,负有进贤退不肖的职责。而各省地方或一二千里,或数千里不等。守令散处四方,督抚端居省城,形迹隔绝,上下莫通。十数年来种种弊端难以悉数,此皆有督抚而无按臣之所致也。“且近来督抚提镇之权,亦大盛矣,挟赫赫炎炎之势,令人敢怒而不敢言,即有过举,谁为参究?”(军机处录副奏折)督抚无人监督,且上下勾结,地方下情无法上达,使得中外一体的政治格局遭到破坏。

历代王朝多注重发挥监察对行政的制衡作用,而清朝打破了这一平衡。这也是乾隆中期以来,地方连续发生数十起侵贪大案的重要原因之一。这些大案以时间长、数额大、集团性为特征。最后案发也并非因督抚之间,以及督抚与布按之间揭劾出来,相反,不少案件形成自上而下的贪腐团伙。如甘肃冒赈案,正法及免死发遣者多达一百余人,府道以上衙署为之一空。乾隆帝也承认,此案“竟无一人举发陈奏”。乾隆五十五年,内阁学士兼礼部侍郎尹壮图上疏称“各省督抚声名狼藉,吏治废弛”,各省“大抵皆然”。(《清高宗实录》)堪称是对“极盛之世”地方情况的总结。

整体上看,巡按制度废止后,历经康雍乾一百三十余年,之所以能够继续维系中央对地方的权威,靠的是“盛世”三帝的“乾纲独揽”,督抚尚不敢为所欲为。但嘉道以后,督抚以欺蒙为能,社会危机终于爆发。

道光十二年(1832),御史冯赞勋上奏称:近日各省州县,玩视民瘼,只知有上司不知有百姓,只顾一己之考成,而不顾民间之疾苦。而为督抚者姑息徇庇,致使灾害频仍,贼匪充斥,地方之所以日疲,民生之所以日蹙也。这种现象在全国具有普遍性。他提出,只有恢复巡按制度,才能缓解社会危机。道光帝将此奏交大学士、军机大臣会同吏部、都察院等议。但讨论的结果是“各省督抚,悉由皇上灼知慎简,较之巡察官,受恩既重,扬历亦久,皆当竭忠图报,不负委任”,且乾隆、嘉庆年间又有“责成籍隶本省之科道访闻明确,指名纠参”的谕旨,结果以国家法制相维已极周备,所请应毋庸议。(军机处录副奏折,大学士等折,道光十二年七月初六日)巡按制度最终未能恢复,社会危机随即爆发。

作者简介

林乾,1959年生,中国政法大学法律史学研究院教授,博士生导师。著有《中国古代权力与法律》《康熙惩抑朋党与清代极权政治》等。


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