财政改革是清末立宪的重要一环，它既是朝廷推行中央集权的重要举措，关涉中央和地方权利关系，又是变传统财政体制为近代财政体制的尝试，于财政体制的近代转型有积极意义。此外，清廷立宪开支甚巨，各项事业都需以充足的财力做保障，财政改革无疑关乎立宪成败。学界近年对该领域的关注持续升温[1]，可然相关研究多从制度史、经济史的视角着眼，对主导财政改革的载泽关注较少，缺乏专题研究。[2]载泽出身皇族近支，在清末历任出洋考察政治大臣、度支部尚书(度支大臣)、督办盐政大臣等要职，是财政改革的重要推动者和谋划者。笔者以为，载泽在清末财政改革中的作用不可忽视，其少壮亲贵的身份更应当予以重视。[3]过往虽有学者注意到清末财政改革中的中央和地方的权利之争，但彼时中央并非铁板一块，学界对其中少壮亲贵与奕劻派权贵的矛盾斗争关注不足。故此，笔者不揣浅陋，拟对载泽推动财政改革的建言和举措做一番梳理，从政治史的视角，将其置于清季少壮亲贵专权的背景下考察，分析其改革财政的不同面向，借以管窥少壮亲贵对清末政治的影响。
清代曾长期实行中央集权的财政制度，所谓“财权操自户部，各省不得滥请丝毫，添一费则必节一款，增一官则必裁一缺，制节谨度，无论何项，皆不敢溢于经常之开支”。[4](P1054)咸同以降，各省在镇压太平军和兴办洋务过程中将地方财权揽于己手，造成晚清数十年各省财政各自为政、朝廷无从过问的格局。新政以来，各项事业全面铺开，支出甚巨，而清廷却捉襟见肘。传统财政体制既难以维系，改革财政、集中财权便成为清廷一大要务。1903年清廷设立财政处，开启财政改革进程，但效果不彰;1906年设度支部，总理全国财政事宜;1907年起载泽出任度支部尚书，财政改革始见成效。载泽谊属宗支，深得最高统治者信任，又有大胆改革的魄力，其主张得以上升为朝廷决策并付诸推行，故时人谓:“泽公以贵胄为尚书，权威最重。其人刚毅廉正，不受请托，亲贵如洵、涛，枢臣如庆、那，亦慑其威凌。度支部奏请之事，内外官奉行惟谨。”[5](P307)其举措主要有二，“一设各省监理财政官，尽夺藩司之权;一设盐政处于京师，尽夺盐运使之权”。[6](P96)
一、“设各省监理财政官，尽夺藩司之权”
载泽是促成清廷预备立宪的关键人物，[7]及主政度支，建立符合立宪宗旨的财政新制便成为他的主要任务。咸同以来，财权下移，“全国财政，款目纷繁，平日经理出入，各有所司，事权不一”，[4](P1020)显然与“大权统于朝廷”的立宪宗旨相悖。中央对各省财政底细毫不知情也无权管理，更遑论改制，因此清理财政便成为财政改革之先务。此前户部虽屡次要求各省如实上报本地财政实情，但依赖督抚自查，多遭敷衍，未见成效。载泽之清理财政一改对督抚的依赖，转而以度支部为主导。
1.扩度支部之权以强力清理[8]
度支部成立之时，虽有权派员调查各省财政，但体制上仍以14个省司分管部事，难以将清查落到实处。载泽出任度支部尚书后，改原十四省司为田赋司、曹仓司、税课司、莞榷司、通埠司、库藏司、廉俸司、军饷司、制用司、会计司十司，“以事务分为十司，不再以省区别，俾免注前省界的限制”，[9](P42)为清理财政做好铺垫。他认识到“宪政根源，首在统一财政”，然此前中央令各省自查财政屡遭敷衍皆源于“各善其事之心，行专己自封之术，不屑俯就绳尺，而好自守町畦者恐亦未尝无人”，[10](P50)决意对各省财政进行更加强力的清查。
光绪三十四年(1908)，宪政编查馆制定了《逐年筹备事宜清单》，规定了度支部在九年预备期内财政改革的总方案。遵照这一清单，载泽主政的度支部拟定了清理财政的六条办法和清理财政章程。
十一月廿八日，载泽等人将清理财政办法上奏，强调清理财政要坚持“统一”和“分明”两大宗旨，“统一”即全国财政大权统归度支部，“分明”即通过统计明定各项财政出入。具体清理办法是:其一，借还外债之事为度支部专属，各省不得有举借外债之权;其二，在京各衙门所筹款项统归度支部管理，以符立宪国财政独立之义;其三，度支部随时稽核各省官银号，禁止各省滥发纸币;其四，各省有关财政之事须随时上报度支部，由度支部考核;其五，在各省官制未改之前，各省藩司由度支部直接考核;其六，各省造报须按期完成，逾期则由度支部参奏，将予以处分。[10](P49-57)
在载泽看来，度支部为财政总汇之处，理应强力干预地方财政以实现全国财政的统一，故上奏此六条办法，请朝廷赋予度支部更大权力。
清最高统治者谕令将载泽所奏六条办法交会议政务处审议，以奕劻为首的会议政务处对此不以为然，坚称中央不宜过多约束地方财政，强调“统一之本，首重乎通，分明之源，莫先乎信”;指责载泽虽掌度支部，却对京内各衙门、京外各省的各种经费款项全然不知，此为不通。各省常隐瞒财政实情，导致度支部不信任外省;及各省据实上奏，度支部虽称决不提用却往往食言，又导致外省不信任度支部。“由不信，故不通，因不通，弥不信，而言财政统一，分明难矣”。然后会议政务处对载泽所奏六条办法逐条修改:举借外债事关国际交涉，度支部须与外务部会同办理;在京各衙门所筹款项仍归其自理，度支部仅负责核查;各省官银号盈利，仍归该省支销;督抚对于本省财政应有一定自主权，如有急需，不必上报度支部稽核;各省藩司凡遇财政事宜每季造册报度支部核查，不同意直接由度支部考核;造报逾期视情况予以处罚，应由度支部会同吏部办理。[10](P59-67)
在奕劻等人看来，“各省督抚对于财政上，必须有操纵伸缩之权，拘束太过，使其于行政上难于发布，窒碍太多，度支部对于中央集难，操之过急”。[9](P43)其中或有奕劻等人理念陈旧的因素，而又显然是在有意偏袒督抚，压制载泽。
载泽对此答复极为不满，奏请妥议清理财政办法。他强调立宪以清理财政为先务，而清理财政当以统一财权为初基，度支部所拟清理财政办法并非与各省为难，而会议政务处“以各省办事之艰难，疑臣部操持之过急，既违统一之议，仍多迁就之词”。随后他逐一驳回会议政务处对六条办法的修改意见，坚持强力清理，决不让步。对于会议政务处不公正地指责度支部“部中于外省款项每令其据实报明，声言决不提用，及至报出，往往食言，故外省常畏其相诳”等语，载泽做了详细解释，并且反斥会议政务处“未便以此等虚词为臣部丛诟之地。揆之事实，殊有未合”。对于会议政务处不宜约束督抚财权的宗旨，他声称宪政成立后度支部亦在清查之列，会议政务处“谓为相阨，谓为致疑，均非中正之论”。[10](P69-77)
当是时，光绪皇帝和慈禧太后刚刚去世，少壮亲贵甫掌大权。摄政王载沣支持载泽的主张，下令照其所奏办法实行，强力清理遂上升为朝廷决策。
2.“设专局派员监理”
清理办法既定，具体清理步骤则基本按照度支部拟定的清理财政章程进行，首先应“设专局派员监理”。[4] (P1019)“设专局”即是在各省设清理财政局，作为清理财政的专门机构;“派员”即向各省简派正副财政监理官办理财政清理事项。至于其重要性，上谕有云:“清理财政为预备立宪第一要政，各省财政监理官又为清理财政第一关键。”[10](P109)
至于财政监理官的来源，载泽本欲全在度支部司员中选拔，但“因部务正当紧要之际，得力人员无多，不敷奏保，不得已将外省人员列入”。[12]宣统元年(1909)二月清廷发布简派各省财政监理官上谕，令“所有正监理官着该部(度支部)自丞参以下开单请简，俾昭慎重，其副监理官着即由该部奏派”。[10](P120)随后度支部将正副监理官名单上报并获得批准。载泽要求各省监理官“以调查中饱漏规，据实报部为宗旨，不得仅以例行文册塞责了事”。[3]不少督抚对财政监理官的权限颇有疑虑，因度支部拟定的各省清理财政局办事章程中既规定“清理财政局设总办一员，主持该局一切事宜，以藩司或度支使充之”，又规定“清理财政局设正监理官一员，副监理官一员，稽查督促该局一切应办事宜”，[10](P127)未将地方官与财政监理官的权限划分清楚，恐生矛盾，因此督抚们纷纷要求度支部明定财政监理官权限。为消除督抚的忧虑，最大限度清除清理财政的阻碍，载泽认为“凡多年之案卷、循例之奏报事属空文、毫无实际者均不必搜求，致生纠葛，反与实事无济”。[14]告诫财政监理官“清理财政，专重调查各省财政历史沿革，每年出入的真实数目，不论向来已报部或从不报部的出入款项(即所谓外销款项)，皆须令各省和盘托出，不究既往，而要紧的是不得干涉本省财务行政”。[9](P43)
财政监理官于宣统元年(1909)春陆续赴各省展开清查。载泽对清理具体内容有明确计划:“拟将各省督抚以下，至佐杂人员每年之薪俸共须款银若干，其他全省办理杂项差务，每年开销若干银两，饬各该省将办公之款统一总数，至各该省入款于地丁钱粮征收各项税款，以及种种入款亦为统计全年所入若干报部，以备预算之根本。”[15]为方便清理，他奏请裁撤各省原有财政局所，将各省财政事务统归藩司管理，理由是“清理财政之道经纬万端，而事权必归统现在各省均设清理财政局，以藩司或度支使为总办，责成至为重要。然该局之责任在于核定章程，调查款目，以为预算决算之准备，并无直接行政之权。至于综库藏之出入，权岁计之盈虚，自非统一财权难期整理”。[16]如此一来，清理财政局可避免与各种局所打交道而带来的麻烦，只需和藩司打交道即可。按载泽设想，藩司拥有财政行政之权又兼任清理财政局总办，理应为清理财政提供便利。然清理财政局系度支部为财政集权而设立，代表中央利益，而藩司自晚清以来便沦为督抚的属官，成为地方势力的代表。在这种情况下，藩司敷衍怠工，消极应付财政清理工作的事件时有发生，典型如毛庆蕃事件。
甘肃藩司毛庆蕃虽兼任甘肃财政清理局总办，却“平日宗旨不以清理财政为然，訾謷部章，诋为多事”，对清理财政之事极其敷衍，“设局以来，仅派局员五人，并不分科治事。监理官督同局员纂拟各项规则表册文件，例送总办画行，该藩司搁置数旬，始行发出。藩库款项，既不定期盘查，亦不遵章照报。外销之款尤讳莫如深，迄无一字到局”。[17](P441 -442)这不仅影响了清理财政局正常运作，而且直接导致其他衙门对清理财政观望迁延。载泽得知极其愤怒，恐财政清理因此虎头蛇尾,“非惩治一二不足以警其余”。[18]于是他上折弹劾毛庆蕃， “以甘肃清理财政局奏报开局日期，及办事规则先后到部月日，与该监理官等所禀情形，两相印证，该藩司之抗违玩误实属显然”，[17](P442)请革其职。适清廷有惩一儆百之意，直接将毛庆蕃革职。此举给清理财政带来积极影响，各省藩司人人自危，不敢再消极怠工，清理财政工作得以继续进行。
财政监理官作为中央代表，其能力、作风不仅关系到清理财政能否办理妥善，亦关系到朝廷和度支部的形象，因此载泽对财政监理官队伍建设也颇为重视。财政监理官选自官僚，官场习气颇重，为“将从前腐败积习一概廓清”，他决定开办清理财政官报，“将各省财政监理官按期造报者一一圈志登之报端，以便各省财政人员有所研究”。[19]时财政湖南监理官陈惟彦以其子在外寻衅滋事而遭弹劾，载泽引以为戒，告诫各省财政监理官:“派员前赴各省监理财政，于国家关系甚重……各省监理官等须知责任綦重，应如何慎勉方不有负委任，如果再招议论或被指参，与本部亦有关系，务希自重为要。”[20]在宣统朝，载泽“以贵胄为尚书，权威最重”，“虽部臣疆吏不便其所为，未有敢公然抗令者”，[5](P307)这对清理财政产生积极影响。时各省督抚每半年将向朝廷汇报一次本省宪政筹备情形，都须详细开列本省财政收支状况。以甘肃省为例，毛庆蕃被载泽劾罢后，该省的财政清理取得积极进展，近年财政状况得以明细:“(光绪三十四年)计三十四年全省岁入总数共银三百六十一万七千六百九十两零，钱五千二百三十千五百文零，熟砂金四百五十二两零;岁出总数共银三百六十六万九千七百九十两零，钱六千四十二千七百文零，熟砂金三百二十五两零。宣统元年全省岁入总数共银三百二十六万四千一百二十两零，钱二千七百九十千三百文零，熟砂金三百二两零;岁出总数共银三百九十七万二千三百四十九两零，钱六千一百二十三千三百文零。出入相抵，不敷甚巨。”[21]原本各省财政纷乱无纪的情形，自财政清理后渐有改善。[4](P798)在对全国财政实情有了较全面认识的基础上，载泽领导度支部拟定了宣统三年(1911)和宣统四年 (1912) 全国预算方案。
然而，这些纸面上的成绩并不能说明载泽清理财政取得成功。从度支部拟定的清理财政六条办法不难发现，载泽之目的并不仅限于查清全国财政情形，更重要的是通过清理财政消除各省、各部院自主无序用款的乱象，削弱其财权，将全国财政统一于度支部，以彰显“宪政根源，首在财政统一”的宗旨。[10](P50)其出发点固无不妥，但又有度支部揽权之嫌，无疑会造成度支部与各省、各部院的矛盾。各省、各部院财政自主收支相袭已久，早就习以为常，不肯俯就绳尺，财政收支依然我行我素。载泽之清理财政虽在清查财政实情上取得了一定成绩，但深入到夺各省各部财权统归度支部的层面时则无法推行。时《申报》有相关报道，略谓:“泽公初任度尚时，颇以为中国财政紊乱，非大加整顿，不独预备宪政经费无着，且恐惹起外人之监督，故奏设各省财政监理官分别清理，催办宣统三年度预算……近因各省督抚反对预算，各部各督抚又纷纷自由借债……财权万无统一之望……不免灰心，拟不日奏请开去度尚一缺，免致徒拥虚名。”[22]可见其集财权于度支部的预期目的并未达到。
二、“设盐政处于京师，尽夺盐运使之权”
盐税是清王朝财政的重要来源。晚清以来，盐务败坏，“虽掌于户部，行政之权，实分于各省盐政”。[23](P124)督抚任意加价，盐务管理腐败、私盐泛滥、盐质低劣等问题突出。宣统元年(1909)，载泽奏陈盐务弊端，提出“为整顿计，非事权统一不可。拟请将盐务归臣部总理，其产盐省分，督抚作为会办盐政大臣，行盐省分，均兼会办盐政大臣衔”。[24](卷123·食货四·盐法P3639)该提议得到摄政王的认可。十一月，载泽被任命为督办盐政大臣负责整顿盐务，[25](第26卷P482)其措施主要有以下两项。
1.以中央集权为旨归的盐务管理体制改革清代长期以来并无专门的盐务管理机构，户部名义上管理全国盐务，但其职能仅限于奏销考成和监督稽核，盐务管理实际主要由地方负责。咸同以来，各省督抚又加管理盐政的头衔，盐运司、盐法道、督销局等盐务管理部门皆受命于督抚，中央对地方盐务更无从过问。载泽改革盐务管理体制的主旨即是将盐务管理权收归中央。载泽既授命充任督办盐政大臣，乃首先奏请设立盐政处作为整顿盐务的专门机构，获准。他以各省盐务混乱，非派专员彻查不能奏效，拟“仿监理官办法，凡产盐各省分及总销口岸，均派调查员常川驻扎，将一切弊端并应行改革事宜按期调查报告”。[26]后为节省经费而决定不再另派专员，由各省财政清理官兼理清查盐务事宜，“将盐务各款核实报部”。[27]
宣统二年(1910)正月，载泽将盐政处拟定的以中央集权为宗旨的督办盐政章程上奏，规定“督办盐政大臣管辖全国盐务官吏，总理全国盐务事宜”。以产盐各省督抚为会办盐务大臣，协助督办盐政大臣分管该省所属盐务事宜;以行盐各省督抚加会办盐政大臣衔，协助督办盐政大臣分管该省所属盐务事宜。章程中有专门章节规定中央和地方盐务管理权限，将一切盐务事宜及盐务用人统归督办盐政大臣或度支部办理，各省督抚有限的盐务管理权限也要受到督办盐政大臣的制约。载泽欲借此削弱督抚盐务管理权，实现“凡各省盐务一切用人行政事宜均归臣处(盐政处)专责，其关系款项者责任在臣部(度支部)”。[28](P5 -6)此举显系夺外省之权而集盐政处和度支部之权，各省督抚对此极其不满，先后三次联衔反对。[29]
第一次略谓督办盐政章程有窒碍数端，难以推行，要求扩大督抚在运司盐道及各局栈总办人事事务中的权力;密考系督抚亲缮，遇事由督抚就近办理为宜;一般的盐务用款不必与督办盐政大臣商议。督抚之意旨在维护自身盐务用人、用款之权，他们显然不甘心延续数十年的地方盐务权利因载泽一纸章程而被剥夺。载泽则坚称章程中有关用人、用款的规定不可改变，“运司道总办，查照原章并无窒碍”，“提用款项必先照章程商明本处，方可动支”，仅对密考做了变通。[30]督抚们于是再次联衔，矛头直指载泽和度支部，谓度支部整顿盐务“系为统一事权起见，实则各省盐务悉隶于度支部”，[31](P69)并且指责载泽丝毫不了解各省实情便妄定政策。[32]载泽仍不让步。各省督抚遂发起第三次通电，声称盐务用人与行政之权皆掌于督办大臣之手，各省督抚不能干预而仅负责疏销和缉私，“仅有会办之名，恐并无会商之实也”，要求将中央和地方有关盐务用人、用款、奏事、行政诸权限划分清楚。对载泽中央集权的做法，督抚们以为“纵为中央集权起见，不知督抚之权皆系中央之权，未有可专制自为者。若至督抚无权，恐中央亦将无所措手”。[33](P127-130)
由此三次联衔上奏不难发现，第一次督抚们仅指斥督办盐政章程之“不合理”，对事不对人;第二次直接表达了对载泽和度支部的不满，系疆臣和部臣的冲突;第三次则直指清廷的中央集权举动，直接暴露了中央和地方的权力和利益纠葛。督抚们的三次上奏指涉范围越来越大，议题也从章程文本深入到中央和地方矛盾这一根本问题。至是，载泽有所动摇，乃“具折复奏，欲将用人行政各事宜仍归诸督抚”。[31](P71)但此时摄政王载沣亦有中央集权之意，斥责各督抚“将用人行政，悉归会办之督抚，是与从前督抚兼管盐政无异”，令“所有盐务用人行政一切事宜仍著奏订章程办理，如有变通之处，著该大臣随时体察情形奏明，请旨遵行”。[25](第34卷P614)至此，盐政中央集权的原则最终被确定下来。
宣统三年(1911)五月，新内阁出台，载泽出任度支大臣，他以新内阁成立财政宜统一管理为由奏请“裁撤督办盐政大臣，将盐务归并度支部直接管理，以清权限而专责成”。[34]盐税系财政大宗，清廷(确切说应是奕劻派)或不愿度支部权力过大，并未采纳其“裁处归部”之请，转而将盐务从度支中分离出来，设立总理全国盐务的盐政院，但仍以载泽兼任盐政大臣。[25](第61卷P1085)
盐政院系专门的盐务管理机构，各省督抚不再担任会办大臣，剥夺了督抚在盐务用款、用人、行政等方面的权力，从制度设计上实现了盐务中央集权。同时，载泽将盐务归入度支部的建议被否定，朝廷虽得以集权而度支部却被分权，可见该方案很大程度上也是各派权力博弈的结果。
2.清除盐务积弊
载泽推动盐务中央集权的同时，还致力于清除盐务积弊。他指出盐务积弊有六端:盐官弊、盐商弊、盐斤加价弊、盐价参差弊、私枭充斥弊、盐引滞销弊，[35]并针对以上六弊采取相应措施。
盐官弊表现为盐官腐败、不通盐务以及人员冗杂。针对盐官腐败，载泽奏请另派专员管理地方盐务。[36]为培养精通盐务的人才，他提出在京设立盐政学堂，以督办盐政处司官及各省盐政人员中年纪较轻者入盐政学堂学习，两年毕业，“将来各省盐务官缺，先尽毕业学员中补用，未经入堂者不准补缺，其非盐务人员也不得报考，以示限制”。[37]针对盐官冗滥状况，载泽认为“各省盐运道多系随时变迁，而旧制所定销盐口岸，及分设各处之督销批验大使等缺仍依然未裁，有官无事，殊属冗滥”。[38]要求各省督抚将盐务冗员一并裁汰，以利盐政章程推行。
盐商弊指食盐商运制度败坏。清代长期以盐商负责食盐运销事务，由盐商持盐引至指定的盐场购盐，再运到指定地区销售。清末私盐充斥，官盐往往不及私盐畅销，盐商日益难以承担盐运事务，改商运为官运遂成为一大趋势。载泽亦主改行官运，于宣统二年(1910)八月上奏整顿山西北路盐务办法时提出“自应以划分引岸，官运商销为入手”。又奏整顿四川盐务办法强调“以后官运事宜统归盐道专办”。[25](第40卷P717 -718)宣统三年(1911)，载泽上奏《酌拟调查官有产业简章十条》，其中第四条即“盐务官运”。[25](第61卷P1099)盐斤加价与盐价参差弊是指各省为增加地方财政收入，任意提高盐价，由此导致各省盐价高低不一。载泽主张将盐价划一，并制订了限制盐斤加价的方案，然而各省常借口本省财政入不敷出要求酌量增加盐价。他认为财政支绌虽系实情，但各省若能秉持量入为出的原则便不会损失太巨，并告诫各督抚不得任意加价:“查盐斤加价一项，时曾经本部奏明将来无论如何需款，永不加价。今为时未久又有加价之议，殊失商民信用，况此端一开，各省群起效尤，万一办理不善，民心不服，致成风潮，犹为可虑。故决计一律不准。”并拟专折奏请宣布盐斤永不加价，倘各省再有私自加价者必严惩。[39]
私枭充斥弊即私盐泛滥，其中既有本国私盐亦有从国外输入的私盐，以外国私盐危害更重，不仅破坏了中国盐法，还危害到中国主权。时东三省外国私盐尤多，载泽要求南满铁路不准再运私盐，派人在沿路稽查，并在绥芬河设税关严厉杜绝北海路私运，所有陆运至黑龙江、吉林两省的官盐发给本地商人销售。[40]为抵制洋盐进入，他多次申斥有关部门严防，并会同外务部照会日俄两国，要求他们限制私盐进入中国。盐引滞销弊即盐引制度败坏。原本各路皆有固定引地，而至清末却彼此混淆，以致某些引地的盐引滞销。载泽以为其根源在于“商情之不相联络，而各省抽收厘价又各自为风气”“官权之不相统属，而商人情志涣散”，[41]并对各引地进行了清理。由上可见，载泽为整顿盐务制定了一套比较详细的方案，但与清理财政相似，其具体落实情况并不理想。载泽虽致力于建立中央集权的盐务管理体制，但受困于各省督抚的持续抵制，一直困难重重。及至朝廷认可了督办盐政章程并成立以载泽为大臣的盐政院，表面上看似建立起了中央集权的盐务管理体制，但彼时已距辛亥革命时日无多。时舆论对设立盐政院亦颇有微词，斥其徒增冗员，违背宪政宗旨，且不满载泽包揽盐政，指陈“(盐政)属于农工商部之范围，而非度支部所当置喙者矣……在昔泽大臣之总司盐政，说者已不免有揽权之疑”。[42]盐政院“设立未久，值武昌革命，旋即裁撤，仍将盐政事务归并度支部办理”，随后清王朝转瞬即逝，盐政章程也并未来得及实施，清廷实际上最终也未能实现盐务集权。而在清理盐务积弊方面，由于积弊太久、用人不当等原因，盐政处“两年之内，除更动人员、委派差缺外，对于整理盐务，并不建白”，未取得预期效果。[23](P124-125)
三、既“求新”又“谋权”的双重面向
清末十年中国政治、经济、文教各领域近代化全面推进，若把载泽置于近代化的视野下考察，我们应当肯定他推进财政制度近代化的作用。清末混乱的财政显然难以适应预备立宪需要，变传统财政制度为近代财政制度本身即是立宪的应有之义。载泽系统治集团中较为急进的改革者，他在出洋考察政治期间对各立宪国家的财政制度有过较为深入的考察，其中日本明治维新时期的财政改革给他留下深刻印象。日本德川幕府时期“辖二百七十七藩，各治疆宇，各司财赋、租税。既不相为谋，货币亦互异。各藩自私其税入，仅输纳贡献金于幕府而已”。明治以后，日本学习西方的财政和预算制度，发行纸币，改定地租，实行会计制度、金库制度和准备金制度，筹建中央银行，到明治十九年发布预算制度。[43] (P577)联系到清王朝自咸同以来各省财政各自为政、中央财政近乎枯竭的情形，正与日本明治以前相似，载泽诸项改革举措很大程度上是在向先进的立宪国家学习，包含对现代性的追求，这是他“求新”的一面。
载泽之财政改革于财政制度的近代转型有积极意义。以他为首的度支部在清理财政基础上试办全国预算，“鼎革以后，整理内外财政，犹以宣四预算为蓝本”。[5](P307)其盐务整顿方案虽在当时效果不彰，却在民初得以推行。[23](P125)
换一个角度看，清末财政改革中涌动着中央和地方、少壮亲贵与奕劻派权贵之间相互角力的暗流。中央加速集权、少壮亲贵专权是清季权力格局的显著变化，载泽正是中央势力和少壮亲贵集团的代表。一方面，他身为皇亲贵胄又兼中央部臣，代表清廷中央利益，欲一改外重内轻、一盘散沙的局面，开始向地方收权。光绪三十四年(1908)十一月载泽上奏清理财政办法，力请强力清理财政;宣统元年(1909)二月向各省派遣财政监理官;宣统元年(1909)十一月，任督办盐务大臣，着手统一盐务;宣统二年(1910)正月，上奏督办盐政章程，明确盐务中央集权原则。可见，中央集权已经成为他改革财政的常规动作。另一方面，载泽年轻气盛，变革欲望强烈，对昏聩腐朽的奕劻极其不满。他常劝说摄政王载沣:“再不听我老大哥(指载泽)的，老庆(指庆亲王奕劻)就把大清断送啦。”[44](P21)他虽无力扳倒奕劻，却在财政上对其百般掣肘，“迨亲贵内阁成立，度支仍独立，殊不商榷阁臣”，奕劻感叹:“彼年少气盛，吾已衰朽，宜避三舍。”[45](P10)少壮亲贵崛起是清季政坛一大奇观，权势的增长为载泽推行自己的理念奠定了基础，其诸多主张都成为朝廷决策。从表面上看，他达到了排除奕劻派影响、消解地方财权的目的。可见，载泽改革财政也包含“谋权”的一面。
然而，权力斗争往往是“零和博弈”的过程，载泽一方权势增长意味着督抚和奕劻派被削弱。晚清“外重内轻”的权力格局久矣，督抚们已视权重为常态，奕劻长期把持朝政，政治势力更是盘根错节。面对载泽持续的中央集权和抢班夺权，他们不肯束手待毙，成为载泽改革财政的阻力，从会议政务处否定其清理财政办法和督抚联衔反对盐政章程两次事件便可见一斑。虽然载泽表面上获得胜利，但表面的胜利不代表实际情况。由于奕劻派和督抚的反对或敷衍，以及载泽自身的因素，[46]其改革方案往往难出度支部或实施效果大打折扣。
综合上述两方面，不难发现，少壮亲贵掌权改变了晚清以来的政治常态。从洋务运动到新政初期，地方势力是改革的主要推动者和执行者，地方势力推动中央进行变革是常态。洋务运动时期曾国藩、左宗堂、李鸿章等奏办近代工业和新式军队，新政初期刘坤一、张之洞上《江楚会奏变法三折》、袁世凯等督抚奏请立宪等等，无不如此。少壮亲贵掌权后，其主导下急进、全面的变革使少壮亲贵与奕劻派的争斗以及中央和地方关系日趋紧张成为新常态，在载泽改革财政过程中即可见端倪。揆其心理，载泽迷信立宪救国，急切渴望以立宪财政新制取代传统财政旧制，于是必须重新划分原有权力利益格局，他与奕劻为敌也无非是希望在取得大权后能够推行自己的理念，因此他既要“求新”又要“谋权”，并无不当。且从政策出台过程来看，摄政王载沣在关键时刻给予载泽的支持起到重要作用，可见此种心态乃少壮亲贵们所共有。然他们的崛起使得清季政坛不复“安宁”，慈禧太后死后原有的政治平衡已不存在，清廷缺乏新的政治权威，因而造成急于抢班夺权的少壮亲贵与“老成持重者”(奕劻派权贵与督抚)的尖锐对立。载泽虽年轻气盛，大有咄咄逼人之势，却无力改变清末已形成“老人政治”的事实。纵然他手握度支大权，势要冠绝亲贵，但在“老成持重者”眼中毕竟不是慈禧太后似的绝对权威人物，其急进的变革理念在奕劻派权贵和督抚们看来更多是莽撞的年轻人对实际政治运作的不了解，且有盲目揽权之嫌，因而阻挠，致使其财政改革成绩更多地仅限于表层的制度设计上。故此，我们不应将清末财政改革仅仅视为制度变革或中央集权，还应注意其背后新兴的、急进的、趋新的少壮亲贵与老成持重的奕劻派和督抚之间的权力博弈，以及新老双方政治心态的差异。
【注释】
[1]刘增合教授近年来对该领域研究最具代表性，有《由脱序到整合:清末外省财政机构的变动》(《近代史研究》，2008年第5期、《制度嫁接:西式税制与清季国地两税划分》(《中山大学学报(社会科学版)》，2008年第3期、《西方预算制度与清季财政改制》(《历史研究》，2009年第2期)、《清季财政改制研究疏论》(《安徽史学》，2011年第2期、《清季中央对外省的财政清查》(《近代史研究》，2011年第6期、《光宣之交清理财政前夕的设局与派官》(《广东社会科学》，2014年第2期)。与本论题相关的其他研究成果还有赵学军《清末的清理财政》(见王晓秋、尚小明主编《戊戌维新与清末新政》，北京大学出版社1998年版，第286-313页)、陈锋《清代财政的近代转型》(《光明日报》，2000年10月13日第C03版)、陈锋《晚清财政预算酝酿与实施》(《江汉论坛》，2009年第1期)、何亮《清末预备立宪时期盐政改革探析》(华中师范大学硕士学位论文，2011年)等。
[2]管见所及，何亮《清末预备立宪时期盐政改革探析》(华中师范大学硕士学位论文，2011年)述及载泽在盐政改革中的建言和举措，认为“载泽在盐政章程的制定过程中发挥了极其大的作用”。“载泽在受为督办盐政大臣后，可谓雄心勃勃，但是当盐政章程制定后，却引起了地方督抚的极力反对，因而也就动摇了他的信心”。刘增合《清季中央对外省的财政清查》(《近代史研究》，2011年第6期)指出载泽清理财政思想受到汪大燮等人影响，认为载泽任度支部尚书以后，清查财政思路发生重大改变。刘增合《清末禁烟时期的印花税》(《中国经济史研究》，2006年第2期)述及载泽在筹备印花税中的某些言论和举措，指出在载泽看来清理财政最重要的就是筹办印花税。彭剑《“皇族内阁”与皇室斗争》(《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2011年第2期)研究皇族内阁中亲贵各派的政争，论及载泽在财政上给奕劻制造麻烦。
[3]少壮亲贵是清末立宪期间活跃于政坛的一批年富力强的王公，至慈禧太后死后成为国家的实际掌控者，除载泽外还包括载沣、载洵、载涛、溥伦、善耆等人。他们大多思想趋新，为挽救危局义无反顾走上急进变革之路，与老成持重的奕劻派权贵和地方督抚产生复杂的权力纠葛。
[4]故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料(下册)[M].北京:中华书局，1979.
[5]庄练.中国近代史上的关键人物(下册)[M].北京:中华书局，1980.
[6]胡思敬.国闻备乘·卷四[M].上海:上海书店.
[7]载泽曾奉命出洋考察宪政，归国后以亲贵身份劝说慈禧太后立宪，成为扭转时局的关键。时人谓:“此次宣布立宪，当以泽公等为首功。”见《考政大臣之奏陈及廷臣会议立宪情形》《立宪纪闻》，东方杂志1906年增刊，第5页。
[8]刘增合《清季中央对外省的财政清查》一文提到:“光绪三十三年春夏之交，作为考察宪政大臣之一的镇国公载泽出任度支部尚书，此后清查财政的思路逐步发生重大改变。”“该部下决心推行另外一套强硬的财政清查路线，这条路线有别于政务处提出的各省自查自报办法，主张另起炉灶，强行介入各部各省的财政清查方案。”此处参考刘文这一观点。
[9]全国政协文史资料委员会.文史资料存稿选编·晚清、北洋(上册)[M].北京:中国文史出版社，2002.
[10]度支部清理财政处档案[M].北京图书馆出版社影印室.清末民国财政史料辑刊(第1册).北京:北京图书馆出版社，2007.
[11]“第一年颁布清理财政章程，第二年调查各省岁出入总数，第三年复查各省岁出入总数，厘定地方税章程，试办各省预算、决算，第四年编订会计法，彙查全国岁出入确数，颁布地方税章程，厘定国家税章程，第五年颁布国家税章程，第六年试办全国预算，第七年试办全国决算，颁布会计法，第九年确定预算决算，制定明年确当预算案，预备向议院提议”。见度支部奏拟清理财政章程折[C] //.故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料(下册).北京:中华书局，1979，页1019.
[12]详纪简派各省监理官情形[N].申报，1909 -04-13.
[13] 泽尚书清理财政之宗旨[N]. 申报，1909-04-05.
[14] 清理财政谈屑[N].申报，1909-05-03.
[15]泽尚书对于清理财政之注意[N].申报，1909-03 -26.
[16]泽尚书奏请各省财政统归藩司管理[N].申报，1909-05-30.
[17]宣统元年十一月大事记[J].东方杂志，1909(13).
[18]毛庆蕃革职原因[N].申报，1909-12-20.
[19]泽尚书组织清理财政官报之政见[N].申报，1909-06-21.
[20]泽尚书申诫各省监理官[N].申报，1909-09-16.
[21]陕甘总督长庚奏筹备宪政分别已办接办情形折.
[Z].政治官报(第968号)，宣统二年六月初四.
[22] 泽公将废然返矣(始知统一财权之难乎)[N].申报.1911-04-11.
[23]曾仰丰.中国盐政史[M].上海:上海书店，1984.
[24]赵尔巽等.清史稿[M].北京:中华书局，1977.
[25]宣统政纪[M].清实录(第60册).北京:中华书局，1987.
[26]泽尚书整顿盐务之手续[N].申报，1910-01-11.
[27]泽尚书清理盐务之手续[N].申报，1910-01-24.
[28]上海商务印书馆编译所.1901-1911大清新法令(第8卷)[M].北京:商务印书馆，2010.
[29]有关各省督抚三次联衔上奏反对盐政处章程的具体过程，何亮《清末预备立宪时期盐政改革探析》一文有较详细的论述，此处参考何文，仅以载泽为中心对此略作梳理。
[30]盐政处变通章程之纲要[N].申报，1910-03-11.
[31]宣统二年四月中国大事记[J].东方杂志，1910(5).
[32] 各省督抚又联衔奏抗盐政章程[N].申报，1910-03 -20.
[33] 各督抚为盐务处致盐政处电[J].国风报，1910(11).
[34]督办盐政大臣载泽奏拟请裁撤督办盐政大臣将盐务归并度支部直接管理折[Z].政治官报(第1300号)，宣统三年五月十八日.
[35] 泽尚书议除盐务积弊[N].申报，1910-6-17.
[36]议设盐务专员之草议[N].大公报，1909-11-25.
[37]盐政学堂决议设立[N].申报，1910-04-28.
[38]盐政处咨请裁汰盐务冗员[N].申报，1910-08 -13.
[39] 泽公拟盐价永远不加乎[N].申报，1910-09-20.
[40]盐政处整顿各省盐务之新政见[N].申报，1910-07-25.
[41]盐政处整顿盐引之政见[N].申报，1910-07-26.
[42]论盐政处改盐法院之失当[N].申报，1911-08 -26.
[43] 载泽.考察政治日记[M].钟叔何.走向世界丛书.长沙:岳麓书社，1986.
[44] 溥仪.我的前半生[M].北京:东方出版社，2007.
[45] 丘沃仲子.当代名人小传(下册)[M]. 上海:崇文书局，1920.
[46] 例如，有舆论批评载泽“盐政改章徒滋扰乱督销等差”。见《宣布载泽罪状》，《申报》1912年2月25日.