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嘉道年间河款到工率探析
作者:裴丹青 责编:

来源:《清史研究》2022年02期  发布时间:2022-05-26  点击量:14
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与雍正时每年河费一百二三十万两、不足国家岁入的 1/30 相比,a道光朝河工岁费高达五六百万两,占到岁入的 16% 左右,b却并未换来黄河的安澜。时人诿过于河员的侵蚀贪腐,c学界也多认为这是嘉道朝河款激增的重要原因之一。d然而,对于贪腐的判断标准、河员蚀销河帑的手段,清廷怎么解决,效果如何,至今未有令人满意的回答。本文拟通过常规河款与大工河款到工率的探讨,来考察嘉道年间河款剧增背后的成因,分析清朝难以根除河工腐败的制度困境。

一、 常规河款到工七成即为廉工?

鉴于河款奏销不免“通融造报”,e清代河员与河幕常以河款到工成数多寡来估量工程廉洁程

a      郑林华:《雍正朝河政经费研究》,《华北水利水电大学学报(社会科学版)》2014 年第 2 期。

b     郑师渠:《论道光朝河政》,《历史档案》1996 年第 2 期。

c      中国第一历史档案馆编:《嘉庆道光两朝上谕档》第 25 册,广西师范大学出版社,2000 年,第 488-489 页。

d     王振忠:《河政与清代社会》,《湖北大学学报(哲学社会科学版)》1994 年第 2 期;金诗灿:《清代中期的河工弊政及其治理》,《华北水利水电学院学报(社科版)》2012 年第 5 期;刘志松:《清代河工贪冒考论》,《社会科学辑刊》2017 年第 3 期;金诗灿:《清代河防腐败问题及其治理研究》,《史志学刊》2019 年第 3 期。

e      《河南治河工程旧册》卷 22《钦差张文浩奏折》,清抄本,国家图书馆藏,第 20 页。

度。河员若能做到三七开销河款便为廉吏,a工得七成便为照例估做,不及七成谓之冒销。b若能以六成到工也算“稍有天良”。c若仅以二成至五成到工,便属积弊甚重。d以河款到工成数为断,当是河员基于河工机构行政经费、工次办料办工经验而做出的衡量。

(一)司道发扣经费

河款发领过程中,藩司、河道经常以部费、平余、路费、销费、书吏辛工纸饭等名目扣发河款,作为行政经费。据光绪年间《黄运两河修筑章程》载,山东兖沂道发扣经费如下:

市平每百两扣银三两六钱、部饭一两、解费二钱、车价三钱,内费七钱、河房七钱、库官二钱、库房三钱、外费一钱。捐贴院书纸饭,凡另案土埽工每百两扣银三钱。道房霜后截数,每案赏银四十两,厅房赏费与道房同;另案销费,此款东省酌扣,厅中转付前途,每百两京平银二两,新库平九四扣;抢修销费,每百两京平一两。e 兖沂道发银百两,例扣市平、部饭、解费、内费等常规经费银 7.1 两。其中,平银、路费、部饭银在各厅领项内扣存解部,f内费银归管库人员收用,外费银应归钱粮房、工房、库房等房书吏差役使用。g此外,抢修工程每百两加扣奏销费 1 两;另案工程加扣院书纸饭银 0.3 两、奏销费 2 两。换言之,除霜后截数道房与厅房每案 40 两赏费外,山东兖沂道常规扣款 7.1 两,抢修工程扣款 8.1 两,另案扣银 9.4 两。

光绪朝河南河北道每发银千两,藩司与道库扣 136 207 两。其中,藩司扣银 83 两,包括 “二三平费银二十三两,新例六分平银六十两”。河道常规扣银 53 两,包括饭费银 12 两、路费 3 两、库官银 2 两、平银 20 两、内费 4 两、内随银 4 钱、各厅领银差人 1.2 两、外费银 10.4 两。抢修与另案工程需加扣 22.5 两和 40 两、55 两不等的销费与册费,土工每千两另需加扣 14 两、 20 两不等的催工费、4 两四数银等。核算下来,抢修、另案各工道级扣款数目如下:土工黄沁、祥河、下北三厅共应扣银 124 两,卫粮厅扣银 118 两;另案埽工共扣银 93 两,另案砖石工共应扣银 108 两;抢修土埽共扣银 75.5 两。若加上司级 83 两的扣款,河北道每发银千两,岁修等常规河款扣银 136 两,抢修埽工扣银 158.5 两,土工扣银 201 两、207 两不等,另案埽工扣银 176 两,另案砖、石工扣银 191 两。h司、道两级的扣款比率在 13.6% 20.7% 之间。

光绪朝河南开归道发放河款,料麻夫土价银每千两扣银 131.5 两,其中 83 两由藩司以市平银与二分款费银名目坐扣。在 131.5 两之外,砖石工与另案土工各加扣银 68 两,砖石外的抢修工程加扣银 25 两。开归道河工经费扣款比例在 13.15% 19.95% 之间(详见表 1)。

从光绪朝东河河道扣款可知,山东兖沂道扣款比率为 7.1% 9.4%,低于河北道的 13.6% 20.7%、开归道的 13.15% 19.95%,此乃开归道、河北道多出“新例六分平银”扣款所致。若除去新例6%扣平,河北、开归两道的扣款比率分别为7.7%14.7%7.15%13.95%,起扣点接近山东兖沂道。兖沂道最高扣款低于豫省两道,实因另案扣款细目相对简略、数据统计稍有欠缺所致。因新例六分扣平始于道光二十三年(1843),i可以说此年以前东河常规扣款比

a      李星沅:《李星沅日记》,袁英光、童浩整理,中华书局,1987 年,第 644 页。

b     包世臣:《包世臣全集》,李星点校,黄山书社,1993 年,第 62 页。

c      中国水利水电科学研究院水利史研究室编校:《再续行水金鉴·黄河卷》第 5 册,湖北人民出版社,2004 年,第 2084 页。

d     李星沅:《李星沅日记》,第 454 页。

e      佚名编:《黄运两河修筑章程》,清光绪三年抄本,国家图书馆藏,第 50-51 页。

f      佚名编:《黄运两河修筑章程》,第 49 页。

g     佚名辑:《河工便览续注》,抄本,上海图书馆藏,第 37 页。按,该书封面题:“河工便览续记,南岸三厅摘要,戊戌年录。”从书中第 51 页所载光绪九年预拨岁料内容来看,该书当摘录于光绪二十四年。

h     佚名编:《黄运两河修筑章程》,第 51-53 页。

i       道光二十三年七月,户部奏准各省支发养廉等银,“有应行扣平之项”,“每两添扣六分减平,所扣银两汇总解部,以补部库亏缺之用”。《河南全省财政说明书》,中央财经大学图书馆辑:《清末民国财政史料辑刊补编》第 6 册,国家图书馆出版社,2008 年,第 600 页;吴筼孙编:《豫河志》卷 161923 年铅印本,国家图书馆藏,第 3 页。

率为 7.15% 14.7%

1 河南开归道扣款明细表(单位:两)


料麻夫土价银扣款

另案、抢修等工加扣款额

名目

扣银

支用去向


砖石工

另案土工

抢修工程

部饭银

10

部吏

部销费银

45

25

20

路费银

2

委员 1 两,余作闲款

院道房银

5

5

5

市平银

60

司库

上提银

10

10


司库二分款费银

23

司库

土工费银


20


经费银

20

缴上

钱粮房银

1

1


内费银

4

管库

库房银

1

1


外费银

4

钱粮房、工房、号皂、库房、管库跟班家人

内费银

4

4


库官银

2

库官

领银家人

2

2


钱粮房

2

钱粮房





库房银

2

库房





工房银

0.5

工房





未注明银

2

不知何人得





例扣额 / 千两

131. 5

加扣额 / 千两

68

68

25

扣款总占比

13. 15%


19. 95%

19. 95%

15. 65%

资料来源:佚名辑:《河工便览续注》,第 37-39 页。

(二)河厅克扣经费

河厅作为基层河工机构,“其受制非止一二人,开销不止一二处”。a河督赴工修防,河厅常川伺候,耗费繁多。b河督幕宾束脩、院书工食、岁报册图、塘驴草豆等杂款,皆需河厅摊给。c 厅员衣食之资、车马之费、幕宾外工束脩、投效、试用人员薪水,皆出自所领河款。d熟谙河工的包世臣言:

厅员职在佐贰,廉俸未优,所辖工段多或十数,长或百里,设厂延友,膳丁役、给书算、犒兵夫、养车马,办公必需之资,岁至盈万。即伺应院道,供馈差委,亦人情所不能免,其取给也必于工帑。e 河厅每年行政经费逾万两,区区廉俸实不敷用,势必克扣河款。至于河厅扣款成数,目前难以考实,亟待资料的进一步发掘。若以河款到工七成为准,除下藩司、河道 7.15% 14.7% 的扣款外,河厅向行户发款购料、散给包工者承做工段时,可有 10% 左右的经费扣发。

以上论证说明,道光二十三年前核发河款时,司、道常规扣款 7.15% 14.7% 左右,主要用于河工机构行政经费开销。这些经制扣款多有成规可循,扣款比例相对固定,且纳入河款奏销,在官方掌控之中。f司道逾例溢扣,河厅违例私扣,g似难节制。河员、河幕以河款到工七成作为廉工与否的判断标准,当是基于河工日用支张的估算与河工做工惯例的经验性总结。

a      许振袆:《督河奏疏》,沈云龙主编:《近代中国史料丛刊续辑》第 997 册,文海出版社,1984 年,第 53 页。

b     乾隆《续河南通志》,四库全书存目丛书编纂委员会编:《四库全书存目丛书》史部第 220 册,齐鲁书社,1996 年,第250 页。

c      佚名辑:《河工便览续注》,第 53 页。

d     《军机处录副奏折》,光绪十六年六月十三日巡视南城礼科给事中张廷燎奏,中国第一历史档案馆藏(本文所引档案,除另有注明外,均藏该馆),档案号:03-9603-036

e      包世臣:《包世臣全集》,第 61 页。

f      《宫中档朱批奏折》,道光十六年九月初二日南河总督麟庆奏,档案号:04-01-35-0806-053;嘉庆十五年五月两江总督松筠奏,档案号:04-01-05-0120-018

g     黎世序、俞正燮等纂修:《续行水金鉴》卷 6,清道光十二年刻本,国家图书馆藏,第 24 页。

二、大工扣款与融销率

河款到工七成的判断标准,是否适用于大工?大工“动辄万人,长或百里,兼之已堵复冲,既筑还蛰”,工用钱粮,“若非经手之人,虽日在工次亦不能知其底蕴,况不在事中之人乎?”a 而大工销册中河款百分之百的到工率,b实系“一本假账”,c后人难从销册中推断一二。本节拟通过大工行政经费占比的梳理与杂项融销率的论证,来估算大工经费合理的到工成数。

(一)大工明扣经费

嘉道年间,大工河款每百两扣经费银 5.2 两或 8.4 两。其中,例扣市平、部饭银 3 2 钱,加扣经费银 2 两、5.2 两不等。d加扣经费用于工次例不准销而必须应用的开支,如候补试用文武委员薪水、兵夫饭食犒赏、油烛纸张等。工竣时,明扣经费如有盈余,缴库充公;如或不敷,则由通工现任知县、通判以上各员摊捐津贴,不许另立扣款名目。e因此,明扣经费仅占工款总额的 5.2% 8.4%。其余九成以上河款是否全部实用到工?此处不妨从大工委员薪水、明扣经费占比角度,来探讨其是否足敷委员日食之用,是否能覆盖所有难销杂项开支。

大工“事体繁难,料物纷纭”,势需差委众多文武员弁经管。候补、试用各员向无廉俸可支,而“河干一切食用喂养,皆比城市倍昂”,历届大工“量给”薪水。f本省委调候补、试用官员依品级高低,日支银 0.6 1.2 两不等。g些微薪水,难资委员日食之需与家人工食开支。司管排桶的佐杂委员,需雇八九人帮忙照料,“每日例给薪水只银一两二钱,为数无几。既不足以养赡多人,而差事又极辛苦。其乐于受雇者,大抵皆利有偷钱之一术”。h坝上当差人员,每员向例给饭食钱 400 文,尚且不敷旅费之用。大工总局“明知其不足而照例发给,是诲盗也”。i 大工薪水不仅单日工资低,而且在工款总额中占比也不高。据笔者粗略统计,道光二十一年祥工西坝文武员弁 136 人,支用薪水饭食银 21 020.2 两、钱 318 240 文。j祥工共委员 500 余人,k是西坝的 4 倍左右。若照西坝支用额估算,祥工薪饭银共约 9 万两,约占祥工总额 6 133

341 两的 1.47%l与民修工程 10% 以上的薪饭占比相较,m大工薪水经费缺额八成以上。

再与其他民修工程薪饭杂项扣款相较,大工 5.2%8.4% 的明扣经费实属过低。道光十七年江苏盐城皮大河民修工程估银 48 393.138 两,估挑土 251 333.83 方,方价 1 9 分,估用土方

a      《军机处录副奏折》,道光十三年九月二十日江西道监察御史那斯洪阿奏,台北“故宫博物院”藏,文献编号:065162

b     仪工销册所载河款,全部用于夫料开销。《河南治河工程旧册》卷 22《钦差张文浩奏折》,第 41-45 页。

c      倪玉平:《清朝嘉道财政与社会》,商务印书馆,2013 年,第 154 页。

d     《河南治河工程旧册》卷 35《祥汛大工事宜章程》,第 16 页。

e      吴璥:《武陟马营坝奏稿》卷 2,嘉庆二十四年九月十五日,抄本,华东师范大学图书馆藏;《河南治河工程旧册》卷 40《河道总督文冲奏》,第 19-20 页。

f      《河南治河工程旧册》卷 40《河道总督文冲奏》,第 19 页。

g     《河南治河工程旧册》卷 35《祥汛大工事宜章程》,第 26 页。

h     吴筼孙编:《豫河志》卷 16,第 5-6 页。

i       徐端辑:《回澜纪要》卷上,石光明等主编:《中华山水志丛刊·水志卷》第 20 册,线装书局,2004 年,第 438 页。

j       笔者据《河南治河工程旧册》卷 29《西坝在工当差各员衔名清册》、卷 35《祥汛大工事宜章程》统计制作“祥工西坝委员薪水饭食开支表”。惟《西坝在工当差各员衔名清册》仅载各员到工时间,无离开日期。此表暂依祥工合龙日(道光二十二年二月初八日)作为各员离工日期,参酌祥工章程册的薪水支发标准进行统计分析。参见:裴丹青:《清代河工研

究》,华东师范大学博士学位论文,2016 年,第 529-537 页。

k      《河南治河工程旧册》卷 40《河道总督文冲奏》,第 108 页。

l       《河南治河工程旧册》卷 30《祥符大工缮具清单恭折》,第 2 页。

m    1921 年至 1922 年南汇县沈庄塘、盐铁塘民修工程,薪水饭食开支分别占工程总额的 12.4%10.2%。朱祥绂辑:《南汇县沈庄塘盐铁塘河工征信册》,1923 年铅印本,上海图书馆藏,第 3-524-26 页。

47 753.4277 两。a据林则徐实地考察,当地银钱比价为 11 370,每方土工合钱 260 文,比盐城最高工价 180 文高出 80 文。皮大河估土 25 万方,浮估钱 20 106 706.4 文,合银 14 676.4 两。此仅土工而言,若“再加以土坝、桩坝各工,再加以库平盈余,尚不止此数。”b该工最后实用银 44 117.896 两,较初估节省银 4 275.242 两。c扣除节省部分,皮大河挑工至少浮估银 10 401.158 两,约占工用总款的 23.58%d区区几万两的民修工程尚有 23.58% 的杂项开销,更何况动辄几百万、上千万的大工?

额设过低的大工明扣经费,实难涵盖所有难销杂用工款。河员还要为核减、保固而预留赔银,e为免部吏苛驳而预留奏销使费,f为被顺利保举而私行贿赂钦差。这些“内谋温饱、外谋应酬”支出,“花费虽属私情,报销尽开帑项”。g河员先是克扣工款,工竣后融销到河款之中。

以上论证说明,大工明扣经费项下的薪饭银,不敷委员工次日食之用,存在明知不足而照例给发的“诲盗”问题。大工明扣经费占比过低,且用多则赔、不准加扣的限制,使其难以涵盖工次所有杂项开销。因此,5.2%8.4% 的明扣经费,并不意味着河款能到工 94.8%91.6%

(二)大工融销率与到工率

因大工收支细数的缺乏,目前无法对公私扣款名目与数额进行具体的统计分析。然大工做法与夫料支用额皆有漕规可依,杂项料款融销额也有成章可循,此处不妨借助河幕书与大工销册,对大工融销率略作估算。

大工分为坝工(内分埽工、坝工土方)与引河土工两种,各工用款比例有成规可循。河员言,“挑挖引河并抽沟等工,每居经费之半”,h即引河土工开支约占大工总额的 50%,另外一半工银当归坝工使用。坝工开支又分为料价银与灯烛、杂费、夫工两大项,河幕言“其余灯烛、杂费、夫工,约与料价不相上下”,i即料价开支占 25%,灯烛等杂项开支约占 25%。因灯烛等杂款多于埽工秸料项下通融奏销,j大工河款当有 25% 的融销率。这种推测是否成立?不妨借助有节省美名、k经钦差查办核实的仪工进行验算。l

嘉庆二十五年(1820)仪工共用银 4 654 561 两,m引河土工销银 2 609 135.65 两,坝工销银 2 045 426 两(内含秸料银 1 796 359 两,麻料银 225 932.1516 两,夫工银 23 134.6875 两),n分别占工款总额的 56.1% 43.94%,基本符合河幕坝工与引河土工经费各半的说法。

仪工融销率是否也是 25% ?道光二年钦差玉麟查明,仪工引河土工项下浮销银 624 135.65 两;秸料项下销银 179.6 万余两,实用银 98.4 万余两,o浮销银 812 359 两。仪工共浮销银

a      《军机处录副奏折》,道光十七年七月十三日两江总督陶澍、江苏巡抚陈銮奏,档案号:03-3544-07603-3544-078

b     林则徐:《林则徐集·日记》,中华书局,1962 年,第 219222 页。

c      《军机处录副奏折》,道光十七年七月十三日两江总督陶澍、江苏巡抚陈銮奏,档案号:03-3544-078

d     浮估银中约有 6 000 两作为行政运作经费送给盐城县师爷与书吏。林则徐:《林则徐集·日记》,第 220 页。

e      《嘉庆道光两朝上谕档》第 19 册,第 707 页。

f      《军机处录副奏折》,嘉庆二十四年十一月初十日福建道监察御史尹佩棻奏,档案号:03-1839-044

g     《军机处录副奏折》,嘉庆二十四年十月二十一日云南道监察御史袁铣奏,档案号:03-2103-078

h     《河南治河工程旧册》卷 40《河道总督文冲奏》,第 34 页。

i       佚名辑:《河壖杂志·另案工程》,抄本,上海图书馆藏。

j       埽工必需的橛木、蜡烛等杂料“均以秸料作抵,不得逐件报销”。佚名辑:《河工便览续注》,第 15 页。

k      河南巡抚姚祖同督办仪工认真负责,十分撙节,为仪工节省秸料 2 600 垛,省银数十万两。李星沅:《李星沅日记》,第

276 页;《河南治河工程旧册》卷 22《钦差张文浩奏折》,第 32 页。

l       《清宣宗实录》卷 37,道光二年六月乙巳;《河南治河工程旧册》卷 22《钦差张文浩奏折》,第 22 页;《嘉庆道光两朝上谕档》第 27 册,第 492 页。

m    《嘉庆道光两朝上谕档》第 27 册,第 427492 页。

n     《河南治河工程旧册》卷 22《钦差张文浩奏折》,第 41-45 页。

o 《嘉庆道光两朝上谕档》第 27 册,第 393 页;《河南治河工程旧册》卷 22《钦差张文浩奏折》,第 41-45 页。

1 436 494.65 两,约占工款总额的 30.86%,略高于河幕所言的 25%。这是否意味着仪工有蒙蔽分肥之事?要回答该问题,必须对坝工杂项、明扣经费、仪工销费等用度进行统计分析。

坝工项下,麻、橛料款关乎秸料的融销率,尤为关键。按照大工办料成规,每办秸 10 000 万斤,应办麻 600 万斤、橛木 5 万根。a仪工实用秸 5 400 余垛,b27 000 万斤,应办麻 1 620 万斤、橛木 13.5 万根。麻每斤例加价银 4 分,合银 648 000 两。据当事者言,仪工麻绳、夫工等项“实发多而造报少”,比准销数额多至数倍、十数倍。c估算出的麻料银 64.8 万两,几为奏销数额 225 932 两的 3 倍,大体可信。销册中开销麻料银 225 932 两,余银 422 068 两当在秸料项下融销。大工每埽准用橛木 40 段,需从官柳中伐取。真正采砍于官柳者寥寥无几,河员往往按价发银,交州县派民采办运工。d河工虽用柳而不准开销,河员“不得不借秫秸之盈余”,来抵补买办橛木的开支。e仪工槐榆木橛木每根银 4 钱,椿柳木橛木根银 3 钱。f若照每根 0.35 两笼统计算,仪工办橛 13.5 万根,需银 47 250 两。因此,坝工项下麻、橛两项共需融销银

469 318 两。仪工发扣经费与奏销部费也于料土项下融销。仪工每百两扣市平部饭银 3.2 两,加扣经费银 2 两,共计 5.2 两。g仪工用款 4 654 561 两,明扣经费银 242 037 两。仪工奏销部费,尚无直接数据可兹引证。若按同治七年(1868)荥工销费每百银四两标准核算,h仪工当支用销费银186 182 两。仪工明扣经费与奏销部费,共需融销银 428 219 两。仪工麻料、橛木和明扣经费、奏销部费四项,约共用银 897 537 两,占仪工浮销银 1 436 494.65 两的 62.48%。剩余浮销银 538 957.65 两,当开支谷草、船只、器具等工用杂项。可以说,仪工 30.86% 的融销率,基本用于工次必需开支。

由上可知,嘉道年间大工明扣经费有限,不能从根本上解决河工“成规不准多销而实用较多”、“成规可以多销而实用较少”、“成规并无开销委系实用”等奏销痼弊。河员唯有截长补短,通融造报。i至于通融奏销比率,大工办料成规以 25% 为断。具有节省美名的仪工,其工款流向大体符合河幕办料成规,其融销银款的支用去向基本可以佐证大工河款到工七成便属廉工的研判。

三、乾嘉之交的河款融销

从常理上讲,到工成数越低,河款融销率越高。然融销率的增高,并不意味着全是河员侵贪所致。乾嘉之交河款融销现象严重,是乾隆中后期以来夫料价格上涨、j夫料采办自民办到官办转变的结果。

(一)通融奏销的扩展通融奏销是清代严苛僵化奏销体制的普遍产物,非乾嘉以来的独特现象,亦非河工所独

a      佚名辑:《河壖杂志·另案工程》;佚名辑:《河壖杂志·临河堆料》。

b     《嘉庆道光两朝上谕档》第 27 册,第 393 页。

c      《河南治河工程旧册》卷 22《钦差张文浩奏折》,第 2023 页。

d     佚名辑:《河壖杂志·大工进埽用橛》。

e      佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《中央研究院历史语言研究所傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》(以下简称《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》)第 35 册,“中央研究院”历史语言研究所,2015 年,第 77 页。

f      《河南治河工程旧册》卷 40《河道总督文冲奏》,第 63 页。

g     《河南治河工程旧册》卷 35《祥汛大工事宜章程》,第 16 页。

h     佚名辑:《河工便览续注》,第 39 页。

i       《河南治河工程旧册》卷 22《钦差张文浩奏折》,第 20 页。

j       陈桦:《清代的河工与财政》,《清史研究》2005 年第 3 期;曹志敏:《嘉道年间河费使用问题探析》,《安徽农业科学》2011 年第 32 期。

有。a河工奏销以漕规、则例为准。漕规,即漕运规例,指黄运两河工程做法、用料标准、料物规格与价格、土方工价等,b是河工动用银两的销算依据。c如康雍年间购办工程所需料物,无论市价昂贱,均照历来漕规所载价格销算。则例指工部颁布的工程做法、料物名目与夫料价值。雍正八年(1730)由工部发起、东南两河总督议定的工用物料价值则例,较“旧例俱有减无浮”,成为雍正十年以来河南、山东、江南三省河工估销的准绳。d然河工工料名目繁杂,夫料时价升落不定,与漕规、则例时有出入,河员唯借通融奏销之法牵混销算。其常见融销手段有:其一,融销杂料。埽工每丈,“漕规开载用秫秸三十八束,原有盈余,而厢埽必用麻、橛等项为漕规所不载”,麻、橛杂料用款不得不在盈余秸料正项下融销。估销埽料时,河员先核算埽工丈数,按照漕规每丈销秸 38 束,算出应销料银总额;再查明该工秸、柳、草、麻、橛、土等实用数量与支用款额,从可销料银总额中减去实用秸料开支,剩余料款用以融销麻、橛等项支出。埽工每丈所销料银,仍以漕规所定 1.026 两为限,不得逾额多销。e

其二,分拆开段。抢修土埽工程每段例准销银 500 两,多用则赔。f然工程规模、紧急程度非规制所能左右,河员往往先抢修险工,奏销时利用“抢修段落多寡本无定数”的制度漏洞,g照抢修不满五百之例分段核估”。h河员每用抢修银 1 万两,土工须分二千四五百工报销,防风埽工须分成 30 余工造报,每工限银 500 两。拆分段落数量,以“足敷开销为度”。i

其三,更换工程奏销种类,融销例不准销工款。如引河附带工程上唇虾须沟、下唇进埽加镶等工,不能在引河本案内开销,河员将之挪到附近汛堡抢修项下奏销。j

以上情况系乾隆中期以前的常态融销,其目标是迎合奏销规制,将例不准销工款融入可销款项下奏销。乾隆后期以来,河款通融奏销主要表现为浮开料物、虚报工段,目的是解决夫料市价持续高昂,无法按漕规、部例奏销这一难题。

乾嘉之交,南河秸料、苘麻、橛木等大宗料物市价,较例价增加一到三倍不等。k细究其因,除河堤淤垫严重、险工增多等客观因素外,经济层面上与清代物价长期上涨趋势密切相关,l制度层面上则是料物办运政策自民运官收转为官办官运的结果。如此以来,原本由民间暗自赔贴的购料运料成本,因官办官运料物而直接以银计货币展现出来,河工夫料开销因而大幅上涨。

物价上涨与料物办运政策的转变,对南河的影响甚于东河。东河岁料有帮价,m大工有加价,

分别摊征摊捐,向来办有成案”。南河于乾隆五十二年(1787)革除地料后,料物采办自“民运交官”转为“官办运工”,额定 9 毫料价不敷采购转运之需。而南河大工向无加价成案,“只

a      地方军需报销也是“所用非所销,所销非所用”。李星沅:《李星沅日记》,第 428 页。

b     佚名:《淮徐淮扬河工漕规条例》,李景文、郭鸿昌主编:《中国古籍珍本丛刊·河南大学图书馆卷》第 28 册,国家图书馆出版社,2016 年,第 332345383 页;陈潢:《天一遗书》,《续修四库全书》编纂委员会编:《续修四库全书》史部第 847 册,上海古籍出版社,2002 年,第 259 页。

c      《六部成语注解》,内藤乾吉原校,程兆奇标点,浙江古籍出版社,1987 年,第 152 页。

d     《豫东河工拟定成规》卷上,雍正十三年刻本,华东师范大学图书馆藏,第 519 页。

e      佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 77-78 页。

f      嘉庆《钦定大清会典事例》卷 694,沈云龙主编:《近代中国史料丛刊三编》第 688 册,文海出版社,1989 年,第 5919-5920 页;佚名编:《黄运两河修筑章程》,第 56 页。

g     佚名辑:《河工便览续注》,第 57 页。

h     佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 126 页。

i       佚名辑:《河壖杂志·抢修报销》。

j       佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 142 页。

k      《宫中档朱批奏折》,嘉庆五年六月十八日南河总督吴璥奏,档案号:04-01-01-0477-049

l       郭成康:《18 世纪中国物价问题和政府对策》,《清史研究》1996 年第 1 期。

m    裴丹青、包诗卿:《乾隆五十七年豫省河工帮价分赔案研究》,《中央研究院历史语言研究所集刊》第 91 本第四分(2020 12 月)。

得仍以每斤九毫报销,其不敷加价无从销算,不得不以实用之银数合作用料之斤数”,通融报销。其结果是“正杂料物以报销银数而计本属毫无虚捏,以报销料数而计则不免于浮多,无冒销之实而有浮开之迹”。a事实上,嘉庆初期南河内部已公然详批加价,“一切工料明禀明批,照时价给发”。河厅按时价禀办工料,河督“明白批准加价数目,俾可购办”。报销河款时,河员 “虚估工段,宽报丈尺”,“将所增价值,通融开销”。b以多报用料数量来融销溢额料价,已成为南河河员奏销岁修、抢修、另案等河款的常用手段。

(二)河工另案的常态化

河员在夫料时价上涨初期,犹可于抢修工段丈尺内通融开报溢用河款。当不加价无以办工发展为一种常态、河款用度不断增长时,河员不得不多报另案,以解决河工额定经费的不足。

另案系随时抢办之工,“银无定额,工无定处”。c凡工用超过抢修用银 500 两限额,便可奏请另案专办。d然另案有保固一年、限内出险赔修要求,河厅并不轻易奏办。凡能汇入抢修的险工,河员于抢修项下分段估报;若当年“抢修本款已经用多,万难逾额”,河员方商办另案。e 更有甚者,本属另案的挑挖引河工程,河员也视工程大小、用款多寡酌情估销,将工用少者汇入抢修项下拆段报销。f因此,乾隆中期以前另案工程并不多,用款亦不甚巨。

乾嘉之交,夫料例价不敷支销,岁抢河款每年以 50 万两为限,河员不得不借另案名目虚估宽报,通融办理。g如淮扬岁料例价 7 毫,民间柴薪每斤卖 3 6 文不等;挑挖土方,每方用夫 2 名,例价 8 分至 2 钱,然每夫日食需制钱 100 余文。河员领银办工,每用银 1 000 两,按部定例仅能销银 300 余两。h这使南河工款不能照例开销者高达 70%,“日积月累,竟至一二百万,俱作另案支销。”河督明知外办之工与报部之册并不符合,但碍于工款难照例价核销、悬款无着,也不便挑驳确查,仅据河厅奏销详册转申了事。i

河员通过另案融销时价高于例价的开支,短期内解决了河工岁额经费不足、例价不敷的难题,却造成了另案工程的常态化与国帑开支的剧增。乾隆二十三年至四十六年间(17581781)另案工程用银3 195 100余两,j年均用银13万余两。乾隆五十九年至嘉庆十年间(1794

1805),另案各工共用银 2 699 万余两,k年均用银 224 万余两,为乾隆中期的 17 倍之多。

嘉庆十一年,为摒弃通融奏销之弊,实现河款实用实销,嘉庆帝旨准加价办工。l然事与愿违,河款开支却在加价与融销的合力下大幅上涨。南河岁修用银,自原来的 50 万两增至 140 余万两。m岁修增,而另案从之。”n嘉庆十一年至二十一年间,南河另案各工用银 4 897 万余两,o 年均用银 445 万余两。嘉庆中期,南河岁抢修与另案工款年均开支高达 600 万。显而易见,加价之后河款用度未减反增,加价办工竟无核实奏销之效。

a      《宫中档朱批奏折》,嘉庆五年六月十八日南河总督吴璥奏,档案号:04-01-01-0477-049

b     《宫中档朱批奏折》,嘉庆十一年七月初十日南河总督戴均元奏,档案号:04-01-05-0108-011

c      《清宣宗实录》卷 270,道光十五年八月丙子。

d     《河工则例章程·钦定河工实价则例章程》,嘉庆十九年刻本,华东师范大学图书馆藏,第 2 页。

e      佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 84126 页。

f      佚名辑:《河工便览续注》,第4页;佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第35册,第144页。

g     佚名编:《南河成案续编》卷 68,清刻本,国家图书馆藏,第 39 页。

h     《宫中档朱批奏折》,嘉庆十年南河总督徐端奏,档案号:04-01-05-0103-038

i       佚名编:《南河成案续编》卷 47,第 19-20 页;卷 50,第 63 页。

j       国立故宫博物院”编印:《宫中档乾隆朝奏折》第 49 辑,“国立故宫博物院”,1986 年,第 163 页。

k      《河工则例章程·奏减则例》,第 3 页。

l       《嘉庆道光两朝上谕档》第 11 册,第 561730-731 页。

m    佚名编:《南河成案续编》卷 68,第 39 页。

n     中华书局编辑部编:《魏源集》上册,中华书局,2018 年,第 375 页。

o 《河工则例章程·奏减则例》,第 3-4 页。

这宣告了嘉庆十一年以实用实销为指向的料物加价政策的失败,也表明有限的政策调整并不能根除河款融销弊政。河款“所用非所销,所销非所用”问题,a并非全因奏销体制严苛而起,亦非例价不敷单方面因素所致,而是当时治河理念、政治经济等多重因素共同作用的结果。

四、查办融销之难:惜费误工与查无实据

通融奏销与另案工程,以及嘉庆十一年的河工加价,共同促成了嘉道年间河款用度的增长。丝毫河帑皆来自国库,均应实用于工,清廷为何不力除河款通融奏销弊政,任由河员浮报虚销?此中有治河不可惜费误工理念的驱使,亦有工程款项难以切实核查的因素。

(一)惜费误工

惜费与误工间的平衡取舍,是河工永恒的话题。明人万恭言,河工善治之法在于“毋惜费,毋掣肘”。b时人言“河事当以费为省”,c不可图一时之省用,而遗旋修旋坏之虞”,估作工程宁有余以待节减,慎勿先为苟且之计,以致因小而误大也”。d

受以费为省、惜费误工理念影响,再加上河工修防在国计民生上的关键地位,e清廷对河工花费比较宽容,这在嘉庆朝前期尤为明显。嘉庆帝认为“国家经费有常,原不可以滥用”,然治河关系民生要务,当修则修,花费虽多也不容靳惜。f嘉庆帝经常训诫河督不可惜费误工。九年,嘉庆帝谕“东河自王秉韬接任河督后,未免意存惜费,于应行兴筑工段多从节省,未能加意修防”;复因海口阻滞、运河倒灌严重,切责吴璥畏难惜费,谕言“殊不知顾惜小费于前,即不免多糜帑金于后”,“设有漫溢,工巨费繁”,“吴璥即不惜身家,更于国事何益?”g就河工积弊问题,嘉庆帝告诫河督李亨特,“不可过于搜求。”否则,“河工员弁毫无所得,必另生枝节,关系匪浅”。h河款开支的理想状态是节所当节,用所当用。

(二)工部核销难悉河工底细

如赋税征收那样,清代河工财政也呈现出非公开特征。i河工机构作为清代官僚体制中的一个分支,河工册籍仅在官僚机构内部流转,河款支销不向民众公开。河厅、河道、河督作为河款领用者,仅向上级报送收支明细。这是因为,官僚机构试图通过保密来增强专业优势,官僚行政总是倾向排斥公众,竭力规避外部的批评。j

河款开支不向民众公开,以及河督与河道、河厅在利益上的相对一致,使河款监督重担落在工部肩上。工部通过年终岁额河银、另案大工销册来审计核销河款,然工部很难对业已融销且合乎奏销规制的销册进行实质性审查。乾隆五十一年工部确立抢修工段每年递相比较之例,要求河员题销抢修工程时,“先将做过某某工各共长若干,比较上年化险为平者几处若干丈,新添者几处若干丈,又修上年旧工长若干丈”绘图题报。k然河员并未改变其“计银计工,酌量分

a      中国水利水电科学研究院水利史研究室编校:《再续行水金鉴·黄河卷》第 1 册,第 347 页。

b     万恭:《治水筌蹄》卷上,朱更翎整编,水利电力出版社,1985 年,第 30 页。 c 欧阳兆熊、金安清:《水窗春呓》,谢兴尧点校,中华书局,1984 年,第 35 页。

d     李世禄:《修防琐志》卷 2,《中国水利珍本丛书》第二辑第二种,中国水利工程学会,1937 年,第 46 页。

e      贾国静:《“治河即所以保漕”?——清代黄河治理的政治意蕴探析》,《历史研究》2018 年第 5 期。

f      《清仁宗实录》卷 229,嘉庆十五年五月壬戌。

g     《嘉庆道光两朝上谕档》第 9 册,第 162193-194 页。

h     《清仁宗实录》卷 140,嘉庆十年二月甲申。

i       夫马进:《中国善会善堂史研究》,伍跃等译,商务印书馆,2005 年,第 719 页。

j       Max Weber, et al. Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, University of California Press, 1978, p. 992.

k      佚名辑:《河壖杂志·抢修报销》;佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 89-90 页。

并”的奏销宗旨,只是融销手段更为隐蔽而已。a

嘉庆八年工部奏请抢修工程应明确工段长度与工用银数,不得约举地名,用“一带”“等处”字样含糊具奏。b南河总督吴璥表示:具奏抢修时可随折开具新工地名段落丈尺,请销工段丈尺仍以霜降后河督覆勘题部的销册为准。其理由是“大汛期内河水长落靡常,溜势提坐未定”,“朝夕变迁不一”,所做之工与初估工段丈尺均有出入,“非俟霜降水落归槽后,断难截数作准”。确如吴璥所言,河工做工算法和工款用度均存在着变数,不像城垣、衙署那样可以量工计款,更难据已成之工核查工款。c工部通过加强工段监管来审核工款的设想,因水工的特殊性而难以实现。

(三)河督监察亦有漏洞

河督职在河工修防,有查核工料、审拨核销河款之责。清代衙门文书行政的共性,使河工册籍成为工程审核与河款销算的主要依据。河督主要通过河工内部册籍,诸如钱粮月报册、d库贮册等,e来监管工程修做与河款支用。霜降后河督核销钱粮时,依据道厅钱粮月报册、库贮册与详文,查工计料,f销册中“工程有据、做法如式者”准其开销,其余酌量核减。g

河督对河厅账册与工程的审核盘查,使河厅造报册籍时有所顾忌。如造报料物月报册时,河幕建议据工款支用实情斟酌开报,既不可少报而贻累赔补,也不可多报而无处开销。造办销册时,销册银款宜少于库贮册数钱,不可多于库贮册分厘。因销册所开银数“虽多不过分厘”,便因找领银钱而被驳回重造,“徒滋案牍之烦”。若少销数钱,河厅将之作为溢领款项,“具批解缴,便可归结”。h

当然,河工册籍亦有不尽真确之处,这为河款监管留下一些漏洞。如伏秋大汛时上宪查工公费,以及“防险官之供膳、查水查工委员之支应”,均由河厅承应。这些不便见诸账面的支出,“虽公亦私”,河厅只能以多报夫工的方式融销,不便如实开列于月报册中。再如埽工料束,河员应严格按漕规、则例开报。深水埽工例报 38 束,河员不可因实用 30 束而违例减报,否则既“有碍于别工”,亦“贻害于将来”。i

除河厅所报册籍不尽真实外,河督在批驳河款上也有诸多禁忌。如汛期抢修工程,河督不可“严词批驳”,以免“道厅担当不住”而酿成巨工。另外,河督批核工程时,应平衡文武员弁间的利益。因黄河埽工向归文厅承办,武汛毫无分润。所以,河督应将抢修案内土工分派营汛修做,且不可过为驳减,应为武弁留些余润。j

总之,作为河款的监管者与居中核转者,河督应“各秉天良核实办理”,不得以洁己奉公为尽职,而应破除情面,随时查参。k然而,嘉道以来日益盛行的就廉摊捐,使养廉银名存实

a      佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 120-121 页。

b     黎世序、俞正燮等纂修:《续行水金鉴》卷 31,第 3-4 页。

c      佚名编:《南河成案续编》卷 27,第 5-11 页;卷 75,第 42-43 页。

d     册中开载河厅每月支用的夫料数量与款额等。佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,146149-152 页。

e      库贮册系河厅的收支明细册。每年年底,河厅按旧管、新收、开除、实在四柱清册格式造册,开报河道、河督查核。册内所开各款大都为“成规不准用而实为工程所必需”款项,“止与院、道核算”,“院、道亦不达部”。佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 8890123165 页;佚名辑:《河工便览续注》,第 68-69 页。

f      佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 86-87143 页。

g     《宫中档朱批奏折》,乾隆十八年八月初六日策楞、刘统勋奏,台北“故宫博物院”藏,文献编号:403004438

h     佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 90146 页。

i       佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 79149-150 页。

j       佚名:《河幕撮要》,刘铮云主编:《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本》第 35 册,第 167-169 页。

k      《嘉庆道光两朝上谕档》第 11 册,第 796-797 页。

亡,a兼之河工赔罚不断。b督抚核实办工,虽“利国家之公,则妨臣下之私”,c不免触犯众忌而引祸上身,d市恩糜帑”乃相对稳妥的为官之道。“嘉、道年河患最盛,而水衡之钱亦最糜”的现状,e当非少数封疆大吏可以在短期内以一己之力扭转的,f亦非严苛的奏销体制所能完全规避的。

五、结语学界多认为河工贪腐是嘉道年间河款剧增的主要诱因。

事实上,河工贪腐并非嘉道年间所独有,康熙、雍正、乾隆三朝也不乏河员侵蚀案例。判断河工贪腐程度,应以河款到工率为准。河款到工七成是河员与河幕公认的廉工准则。清代常规河款的发放,藩司、河道衙门共有7. 15%-14.7% 的扣款。河厅作为基层河工机构,也应有 10% 左右的办公经费需求。大工河款应有 25% 的杂项融销。具有节省美名的仪工,融销率为 30.86%,其浮销银额与河款支用去向,基本可以佐证大工河款到工七成便属廉工的研判。河款到工成数的降低,意味着融销率的增高,也就会被想当然地认为是河员侵蚀河帑所致。事实上,乾嘉之交河款浮报虚销问题严重,是乾隆中期以降物价上涨,银钱比价波动,料物采办自民运官收转为官办官运的产物。面对例价不敷开销、岁额河款不敷工用等困局,河员不得不采取通融奏销旧例,以及另案随时题奏请修之制,来解决大批工款悬宕难销问题。

为解决河工浮销融销弊政,嘉庆帝于十一年旨准加价办工,以期工款实用实销。然事与愿违,河工用度却在加价与融销的合力下翻倍上涨。嘉庆帝虽曾派令钦差查账整治,然受治河以费为省理念,河工工程难以事后确查,河工册籍的不公开性等因素制约,无法根除河员浮报虚销弊政。当然,嘉道年间河员的浮报虚销建立于国家财政尚能勉强维续的基础之上。咸同以后,随着国家财政的日益支绌与黄河改道北流,河工修防退居次要地位,河员无限制请款融销机制难以为继,其结果是河工的日渐失修。

a      周健:《维正之供:清代田赋与国家财政(17301911)》,北京师范大学出版社,2020 年,第 42 页;刘凤云:《养廉银无以养廉 ——以乾嘉时期摊捐官员养廉银为中心的考察》,《史学月刊》2020 年第 11 期。

b     道光十三年有 417 名河员身负赔项,未完银共计 2 589 800 余两。《清宣宗实录》卷 243,道光十三年九月壬辰。

c      中华书局编辑部编:《魏源集》上册,第 387 页。

d     李星沅:《李星沅日记》,第 287 页;《河南治河工程旧册》卷 22《钦差张文浩奏折》,第 21-22 页;《清宣宗实录》卷 41,道光二年九月壬午。

e      欧阳兆熊、金安清:《水窗春呓》,第 34 页。 f 《宫中档朱批奏折》,嘉庆十二年南河总督戴均元奏,档案号:04-01-13-0183-018


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